以中心镇建设为突破口加快推进县域城市化思路对策研究

■李金珊 徐 越/文

以中心镇建设为突破口加快推进县域城市化思路对策研究

■李金珊 徐 越/文

一、浙江县域城市化现状

城市化水平是衡量经济体发展水平的一个最主要指标。从建国初到改革开放前，浙江省城市化的整体水平低下、进程缓慢。截至1978年，浙江的城市化水平为14.5%，比1949年的11.8%仅提高了2.7个百分点。改革开放后，浙江省城市化进程明显加快，城市化水平从1978年的14.5%上升到1998年的36.7%。进入新世纪以来，在政府推进为主、自发发展的双重合力作用下，浙江城市化进程进入新的加速发展时期。2015年，浙江省的城市化水平已达到65.8%。《浙江省城镇体系规划（2011-2020）》预计在2020年全省城市化率将达到72%左右。

二、浙江县域城市化局限性成因分析

改革开放三十多年来，以民营经济和块状经济为特色的浙江县域经济迅速发展壮大。浙江省的县域经济GDP最高时占到全省的73%，成为中国县域经济最发达的省份。

但随着市场供求关系从供给短缺转变为产能过剩，要素禀赋结构从资本稀缺转变为资本溢出，浙江县域经济的局限性越来越凸显。浙江县域经济存在的主要问题包括：①县域间社会经济发展水平不平衡；②过分依赖中小型传统产业，低水平模仿和同质化竞争现象严重，产业转型升级困难；③第一产业比重过高，第三产业比重较低，三次产业结构不合理。这些问题的存在使浙江县域经济呈现出“低、小、散”的结构特征。而经济的发展又是与城市化的推进息息相关的因素，因此在浙江，县域经济的局限在很大程度上导致了城市化不能高质量的推进。由此导致浙江省大多数县的县域中心城区规模偏小，小城镇数量偏多；县域中心城市的聚集能力和辐射能力较弱，要素聚集的空间和平台不足；农村人口比重偏高，农村居民转化为城镇居民速度不快等弱点。

三、浙江县域城市化问题

（一）县域中心城区偏小，要素集聚不足

在上世纪80年代，浙江几乎所有县（市）的县城（城关镇），人口不足全县的10%，一般在5%左右。1990年代特别是1998年实施城市化战略以后，浙江各县（市）积极推进城市化，城关镇大多撤镇建街，中心城区开始形成。进入新世纪以后，县域城市化的步伐加快，县域中心城区进一步扩大，街道办事处一般为2-4个，一些县（市）达到6-7个，总体上看，浙江大部分县（市）中心城区的集聚水平仍然不高，大部分县市中心城区的人口集中度在20%至30%之间，只有少部分县达到40-50%。人口集聚水平较低导致了人力资源水平也较低，对产业的转型升级发展起到了很大的制约作用。

（二）小城镇数量偏多，节点功能不强

小城镇是统筹城乡发展的战略节点。小城镇的规模及发展水平，在很大程度上决定着一个地方农村发展水平及城乡一体化发展水平。1992年，浙江省进行了一次大规模的撤扩并，乡镇总数削减了40%，从1980年代的3000个左右下降到1800个左右。2011年，部分地区又进行了一次较大规模的乡镇撤扩并，乡镇总数从1200个左右下降到1000个左右。

但是，乡镇总数偏多、规模偏小、集聚带动能力偏弱的情况还没有根本改变。从全省看，目前平均每个县（市）约有13个乡镇，每个乡镇的平均人口约2.5万人，乡镇总人口占到全省人口的70%左右，有90%的城镇人口都小于5万。浙江乡镇整体规模偏小，布局散乱，阻碍人口、产业向中心节点集聚，大量农村富余劳动力分散于乡村，没有达到合理的规模。

（三）农民转移偏慢，二元结构依然突出

改革开放以来，浙江大量农民转移至二、三产业。1978年全省农业从业人员1300万人，占农村劳动力总数的70%；2008年，全省农业从业人员670万人，占农村劳动力总数的28%，30年间下降了42个百分点。但是，农村居民转化为城镇居民速度不快。1978年，全省人口中农业人口比重高达88%，2008年为70%。30年间仅下降了18个百分点。这表明浙江大量的已经转移就业的农民仍然在农村居住，城市化水平以及农民生活品质因而受到很大影响。

上述问题是传统县域经济发展格局的必然结果。解决这些问题，必须跳出县域经济传统发展模式，加快推进县域城市化，促进县域经济转型为城市经济。

图1 杭州都市经济圈

四、政策建议

（一）各县市根据自身区位条件，明确发展定位

2010年5月国务院出台《长江三角洲地区区域规划》确定“长三角”涵盖浙江全境。为此，浙江各县域政府应当抓住长三角都市圈发展的机会，跳出县域行政辖区，用整体眼光定位自身发展模式，在县域之间建立“竞争-合作-分工”关系，推动县域横向交流与合作。在大都市圈、城市群成为城市化发展的主体形态条件下，浙江县市的发展会有三种形态。

第一类是城市群和大都市圈内的城市。从未来10年的发展趋势看，杭州都市圈至少包含安吉、德清、桐乡、海宁、绍兴、富阳、临安等县市，宁波都市圈至少包括慈溪、余姚、奉化、宁海、象山、舟山、岱山等市县（见图2），温州都市圈至少包括文成、苍南、平阳、瑞安、洞头、玉环、乐清、永嘉、青田等县市（见图3），浙中城市群应包括金华、衢州、丽水以及浦江、义乌、东阳、磐安、建德、兰溪、武义、永康、缙云、龙游、遂昌、松阳、江山等市县。

图2 宁波都市经济圈

图3 温州都市经济圈

图4 浙中城市群

从全省看，约有40个县市属于大都市圈内的城市。这些圈内市县一方面应建设良好的硬件设施环境，强化大都市圈内县域之间、县域与中心城市之间的互动交流；另一方面应推行县政改革、户籍制度和土地使用流转制度的进一步完善，营造县域经济主体发展的软环境，使资金、劳动力、技术、信息等要素在圈域内遵照市场规律合理有序流动，提高资源的利用效率。

第二类是有条件发展为县（市）域中心城市、并逐步与大都市一体化发展的县市。如诸暨、温岭、临海、苍南等县市。这类县市本身有较强的经济实力，产业发展的能力和产业集聚基础都较好，自身具有发展成中大城市的潜力和能力。有的县市，本身规模不大，如新昌、嵊州，但由于区位条件的关系，具备联手打造大城市的基础。对这类县域，应该要加快推进体制机制创新，创造条件促进其一体化发展。

第三类是以生态保护为主的县市。如泰顺、庆元、龙泉、景宁、云和、开化、常山、淳安等县市。这类县市本身缺乏较强的经济实力，产业发展的能力和产业集聚基础较弱，但生态环境良好，是全省重要的生态屏障。对这类县域，要鼓励其实行“小县大城”、“内聚外迁”战略，同时加大财政转移支付力度，使其成为富裕的生态屏障。

（二）县域城镇体系要从“一城多镇”转变为“一城三五镇”

浙江省委在关于“十二五”规划建议中提出“以加快中心镇建设为重点，提高县（市）城市化水平。完善县域城镇布局，加强县城和中心镇规划建设，推动人口和产业向‘一城数镇’集聚，促进县域经济转型升级，支持各地继续加强县城建设，着力提高综合承载能力和城市品位，鼓励有条件的县城发展成为中等城市乃至大城市。”

在这一背景下，目前浙江省的54个县（市），在未来10年内约35个县城将成为都市区内的大中城市；约15个县市处在全省的生态屏障区域，“小县大城”战略将使其县城成为中等城市或小城市；其余游离在都市区之间或都市区与生态屏障之间的县市，其县城大多也将成为中小城市甚至大城市。

从全省看，对户籍人口在40-50万的县市，以“一城三镇”为宜；对人口超过60-80万的县市，以“一城四镇”为宜；对户籍人口超过100万的县市，大致为“一城五镇”。具体的布局要根据地域大小、地形地貌等客观因素确定。

图5 未来浙江省城镇空间结构规划图

（三）以中心镇建设为依托，加快推进县域城市化转型发展

1.以中心镇建设为突破口的城市化政策梳理

浙江在全国率先提出并实施城市化发展战略，省委、省政府先后研究出台了《浙江省城镇体系规划（1996-2010年）》《浙江省城市化发展纲要》等一系列政策措施。

浙江省委在关于“十二五”规划建议中提出“以加快中心镇建设为重点提高县（市）城市化水平。完善县域城镇布局，加强县城和中心镇规划建设，促进县域经济转型升级。”应对县域城市化这一转型发展战略，建立布局合理的城镇体系，中心镇的建设是非常重要的抓手。

2.中心镇建设具体措施建议

针对中心镇建设的重要意义，我们提出如下三点以中心镇建设为依托，推进县域城市化的政策建议。

首先，在体制机制上可以通过政策引导中心镇的集聚和非中心镇的萎缩：

一是进行分类考核。对非中心镇的经济指标如招商引资、GDP增长、财政增收等的不再予以考核，将非中心镇的经济指标考核转移至中心镇。二是行政上直接将非中心镇交予中心镇托管，让中心镇充分吸纳其要素资源，加快中心镇的扩大和非中心镇的萎缩。三是中心镇扩权，赋予中心镇副县级权限。为了加快中心镇的建设，不仅行政扩权，同时也给予财政扩权。四是允许农民以宅基地置换中心镇的住宅用地，给予农民迅速迁移的动力。

这些措施可以加快农民的转移，改变离乡不离土的传统，对现有的新农村建设资源进行优化重组，进一步破除现有体制障碍，使农村土地碎片化的低效利用转变为规模经营成为现实可能，从而提高农村人口的富裕程度。

其次，应该积极推进中心镇体制创新。中心镇的形成和发展，最重要的是防止无序竞争，促进要素集聚。按照这一原则，体制创新主要包括互相联系的五个方面：

一是实行必要的行政区划调整。通过乡镇撤扩并扩大中心镇的要素配置空间。行政区划调整有困难的地方，可将周边乡镇划与中心镇代管。二是对中心镇的党政主要领导实行行政高配。有的可任县委常委，有的可兼任副县长。三是按照“能放则放”原则对中心镇进行全面放权，使其基本享有县一级的经济社会管理权限。四是要求县市制定分类指导的考核办法。核心举措是除县城和中心镇外，其他乡镇不再考核招商引资、集镇建设等，也不予以土地指标。五是研究制定相关政策，允许农民以宅基地置换中心镇的住宅用地，给予农民迅速迁移的动力。

根据上述城市化思路，配合大中型城市城市化的推进，通过五至十年的建设，浙江省的城市化将可以基本形成：第一层为三大城市群、四大都市区，第二层是现有70%以上的县城构成的人口在30-60万的中等城市，第三层则是中心镇蜕变而成的人口在5-6万的小城市的三层结构的现代化城镇体系。这将使浙江的城镇人口占到总人口近80%，率先进入城市化省份的行列。

（作者单位：浙江大学公共政策研究院，浙江大学公共管理学院）