贵合高速 (浦北段)建设中失地农民的权益保障研究



贵合高速 (浦北段)建设中失地农民的权益保障研究

摘要：为了探究高速公路建设中失地农民权益保障状况，以贵合高速 (浦北段)建设为个案研究，结果发现存在土地补偿标准过低、失地补偿金发放过程混乱、补偿方式单一等问题。保障好失地农民权益，应当因地制宜，通过综合各方意见，合理制定失地补偿标准，完善征地补偿资金发放程序，完善补偿机制，解决失地农民长远发展问题。

关键词：高速公路；征用土地；农民权益保障

1　问题的提出

高速公路建设的整个过程中，征地是施工前期工作的重要内容。保障失地农民权益，对于保证高速公路施工方按计划开工建设、失地农民恢复正常生产生活具有重要意义。但是，在征地过程中，经常会因为失地补偿标准过低、失地补偿受益主体认定不清、补偿发放混乱等原因，使得失地农民的基本生活和社会发展权益难以得到保障，继而导致失地农民采取上访、闹事等方式去维权，甚至会出现群体性事件。以“高速公路”、“征用土地”、“失地农民”为关键词，通过对中国学术期刊网(CNKI)近十年的文章数据进行检索和统计，发现关于“高速公路建设”或者“失地农民”类的文章出版较多，但是，这些文章的作者大多是业主和建设单位的工作人员，不少学者所研究的方向也大多是工程建设、成本控制以及会计核算等，以社会治理维度对前三者之间关系进行分析研究的文章少之又少。可见，从社会治理维度研究高速公路建设中如何有效地保障失地农民的权益是非常有必要的。

2　征用土地　失地农民和农民权益保障三者概念界定

2.1失地农民。所谓的失地农民，有的学者认为是指在城市综合建设中，因为相关征地法律法规不健全、土地的收益归属不明和政府管理的方式不合理等原因使得农民愿意或者不愿意都失地的弱势群体。有的学者则认为失地农民是指因失去土地所有权而导致与土地相关的所有权益被剥夺了的法律主体。本文认为失地农民是指在我国城镇化和工业化不断发展的过程中，农民由于国家征地而导致其拥有产权的土地部分或全部失去相关权益后出现的群体。

2.2征用土地。征用土地，简称征地，是指根据经济社会发展的需要，政府征地部门按照相关法律法规，把土地从原来性质属于农民集体，通过征用的方式转变成为性质属于国有，并按照相关规定给失地的集体或个体补偿的行政活动。

2.3农民权益保障。农民权益保障是指在我国广大农村经济发展地区，根据相关法律和政策，农民以土地为权益基础的，在政治地位、消费维权、公共教育、经济创收、社会保障和就业扶持等社会层面所享有的权益保障。本文所讨论的失地农民权益保障应当包含以下几个方面：第一，财产权利，土地是失地农民所拥有的半私有财产，他们最主要的财富就是通过经营土地获得。土地被失地农民当作是一种资本，可以和劳动力、原料进行投资，从而获得各种经济社会利益，也具有潜在的升值收益；第二，基本生活保障权利，一般来说，土地能够为他们提供足够的粮食，以满足其最基本的生存需要。第三，就业权利，现代城市建设是导致农民失去土地的重要因素之一，从这一个层面来分析，由于城市化建设的步伐不断推进，才导致了失地农民的产生。由于缺乏足够的市场风险防控力，失地农民在激烈的市场竞争中争取再就业处于不利地位。此外，失地农民还会因为失去土地而失去曾经拥有土地而附加的各种比如经济、文化、教育等方面的权益保障。

3　贵合高速 (浦北段)建设中失地农民权益保障的特点

贵合高速以贵港市木梓为起点，途径钦州市浦北县南北全境，终点为北海市合浦县石湾立交。整条贵合高速全长约143 km，浦北段所占路线最长，约有93 km。全线总共设计桥梁81座，占用各类土地面积约800 hm2，综合项目投资金额为93亿元人民币。贵合高速(浦北段)为线状永久性工程，途经的镇级行政区域多，失地农民权益保障情况复杂，难度较大。该项目建设中失地农民权益保障的特点主要有：

3.1土地补偿类型以水田和林地为主。在征用土地过程中，涉及的土地补偿类型非常宽泛，既有林地、水田、荒地、宅基地等用地类型，其中水田、林地被征用面积较大，占所有征地面积的大部分，但是旱地、宅基地和水库鱼塘与三荒用地所占的土地补偿面积却很少，不同于城市规划用地与平原地区高速公路建设用地。

3.2被征用林地上的青苗附着物补偿难以计算。该路沿线北部区域是以香蕉、八角、牛大力薯等作物补助为主；中部则是以柑橘、桉树为主，其中龙门镇土地附着物补偿涉及国家重点保护林区——天然次生红椎林林木补偿；南部是以荔枝、龙眼、芒果等经济果树林补偿为主，沿线青苗附着物的差异使得地区之间土地附着物补偿标准难以统一，而且被征用林地面积更是达到了所有征地面积的一半以上，林地收益讲求的是长期性、综合性收益，很多土地附着物每一年的收益具有累计效应，政府制定的补偿标准难以充分照顾各方利益。

3.3沿线就业保障需求大。沿线不少农民在当地发展了林下养殖鸡、羊及蜜蜂等多种产业。2012年浦北县政府信息公开平台数据统计结果显示，贵合高速(浦北段)外出务工的失地农民仅占沿线失地农民人数的20%，贵合高速(浦北段)征用了他们的土地，其基本生活保障和生活经济来源都基本被切断。随着贵合高速(浦北段)规划及批复下来，被征用土地的群众对补偿标准的期望值越来越高，要求分享土地收益增值的部分利益。

4　失地农民权益保障存在的问题

4.1土地补偿标准过低，失地农民土地财产权益受损。征地赔偿额度要做到公平，必须考虑产值、类别、位置、土地供给需求和当地经济社会发达程度等多方面综合因素。据调查，浦北县贵合高速《征收土地公告》正式公布于2012年10月10日，对水田、旱地、宅基地、水库水塘、三荒用地、林地等土地基本类别做出了相应的失地补偿标准，可是对一些具体的土地附着物，如牛大力薯、红椎林、龙眼、芒果等单株经济价值较高的经济林木，没有进行准确定价补偿，只是以普通低价值经济林木的标准进行补偿，明显低于当时这些经济林木的市场价格，更没有考虑到这些高价值经济林木的增值收益。

4.2失地补偿金发放过程混乱。土地被征用后，拥有土地使用权及经营权的各方所获得的补偿，应该在相关主体之间按比例适当分配。贵合高速(浦北段)建设征用的土地大部分属于个人拥有经营使用权、集体拥有所有权性质，土地补偿金应该由集体与失地农民个人双方按比例公平分配。然而在实际土地补偿资金发放中，有些地方的村委会占了很大部分的补偿收益，而失地农民没有获得足额补偿。比如张黄镇新桥村委元垌坡村民小组，在贵合高速(浦北段)建设时，征用了该村140.986亩林地。在土地补偿费的分配过程中，该村委会干部却私自决定失地补偿金发放给谁，私自决定土地补偿金是归集体还是个人所有，把原来归于集体的近30亩的山地归类于个别家庭的宗地、自留山，从而间接地把失地补偿收益从集体归到了个体。

4.3补偿方式单一，失地农民生活缺少长远保障。在补偿方式上，该县征地主管部门选择了货币支付方式，一次性发放征地补偿款，让农民自谋职业，社会保障方面则提出由当地社会保障部门独立解决。但是，该县征地主管部门也没有与社会保障部门充分沟通，没有鼓励农民参加养老保险或者商业保险，加上一些农民保险意识薄弱，导致后期失去土地后就业困难，社会保障也成难题。根据在泉水镇的随机抽样调查访问得知，在被访问的368人中，希望得到就业安置的失地农民有38%，希望以留地安置方式补偿的失地农民有21%，只有21%的农民希望通过货币补偿方式进行安置，还有约占8%的失地农民希望得到土地入股方式补偿。补偿手段单一，失地农民的生活缺乏长远保障，生活水平有所下降。

5　失地农民权益保障问题的内在生成逻辑

5.1失地补偿标准制定工作存在失误。制定失地补偿标准，应该评估被征收土地的类别、生产资料的投入、经济农作物单价变化等综合因素。该县征地主管部门由于之前没有涉及高速公路建设征用土地，还没有出台相应的法律法规和政策，因此只能靠参照其他县市的失地补偿标准进行评估。在贵合高速(浦北段)建设方案出来之后，当地征地主管部门没有立即对高速公路征地沿线进行实地考察，没有收集沿线失地农民的失地补偿金要求，只是由县国土局、拆迁办和北投集团指挥部的政策研究人员制定出补偿标准，没有充分的第三方意见。在失地补偿标准制定的最后阶段，当地征地主管部门没有正式进行价格听证程序，为了赶高速公路征地工期，匆忙就制定出了失地补偿标准。

5.2征地资金发放过程监管不严。2012年，当地在全国统一进行的林权改革中，许多农民没有办理集体林地山地承包手续，但是却在那些林地山地上擅自种植经济林木，行使着经营管理权。当地村委一些干部为了赶征地工作进度，没有等到明确地上附着物及青苗补偿受益人归属即开会协商，匆忙拿一些不合法的表格叫农户签字，甚至有些村委把原来属于集体的征地补偿收益分配给所谓的“自留山”“祖公岭”经营者的名下，以争取他们的支持。因为，当地林权改革后至今仍没有明确集体土地和农民自留地的土地界限，对于一些乱占集体土地为“祖公岭”的违法行为没有进行及时纠正与处理，再加上当地村民对于法律维权还是比较生疏，这些情况都导致这些山地(林地)的补偿金发放监管存在很大困难。

5.3征地管理模式落后，盲目照搬过时经验。贵合高速(浦北段)作为广西重要战略规划建设道路，其建设时间有着严格的限定。但是，贵合高速(浦北段)建设有特殊之处。首先是沿线失地农民外出务工人数仅占总失地农民人数的20%，大多数失地农民选择在附近就业或自主创业；其次是失业保险参保人数较低，仅为3%，远远低于当地务工人数总和；再次是失地后大部分农民拿到补偿款以后很少进行创业，大部分选择银行存款、盖房，甚至赌博，资金得不到有效流转和利用。该县征地主管部门由于缺乏高速公路建设失地农民权益保障经验，只能对照其他县市不同项目的征地政策，采取先结算后支付的管理模式，一次性支付征地补偿款，忽视了贵合高速(浦北段)建设项目的特殊性，不同于大多数“资金解决一切”的高速公路建设项目。

6　保障失地农民权益的路径选择

6.1综合各方意见，合理制定失地补偿标准。补偿标准问题的关键在于补偿多少才能保障各方的利益最大化。具体说来，补偿费用以市场价格为导向确定是比较合理的，对各方而言基本是公平的。当地征地主管部门应该在贵合高速(浦北段)建设方案出来后，立即对高速公路征地沿线进行实际地价调研考察，具体分析当地地价上涨的趋势，收集如牛大力薯、红椎林、八角等单株经济价值较高的经济林木的当地市场收购价格，补偿3～10年预期收益，防止一次性补偿不足而导致的失地农民阻力，收集沿线失地农民对失地补偿金的要求，综合专家学者、媒体等各方意见，提出初步的失地补偿金方案，至少给予15 d以上的公示期，让社会各界提出修改建议。在失地补偿标准制定的最后阶段，当地征地主管部门要进行价格听证程序，科学制定出失地补偿标准。

6.2严格征地补偿资金发放程序，实行阳光操作。目前，农村集体土地具有许多重要作用，主要是为农业生产服务的生产生活作用和对农民社会财产、就业发展作用。该县征地主管部门在失地农民权益保障中应考虑这一特殊情况，在征地补偿资金发放的整个过程，要做到全面监督，公平公开，真正把责任严格落实到村委，甚至生产队一级的补偿单位，确保全部补偿资金都发到失地农民手中，针对一些违背法律法规要求的单位及个人，必须依法处置，让拥有土地补偿收益权的人仔细说明自己所应得收益的理由，让所有者都能在协商仲裁中得到一致分配的方案。做到分配方案公开、征地拆迁数量公开、补偿标准公开、补偿总额公开，并且由村、组张榜公布广泛告知有关群众，无异议以后，再发到具体农户(或集体)账户中。

6.3完善补偿机制，解决失地农民生活长远发展问题。该县征地主管部门应当认真研究各个地块、各个区域的失地农民补偿方式，争取做到因地制宜，充分考虑就业、留地、入股、货币等综合补偿方式。比如在就业问题上，该县首先应当促进失地农民职业教育和职业培训，提高其就业竞争力；其次，利用现有的职业介绍机构，提供足够的就业信息给失地农民，切实把失地农民的劳务输出工作做好；最后，鼓励失地农民多渠道就业，支持引导失地农民采取网络兼职、临时受聘、季节换工等手段积极寻找工作，并在政策方面给予失地农民创业扶持、择业指导和办厂减税等多方面的优惠；如果失地农民已经是非农业户口，也可以获得关于失业保险补贴、职业证书挂靠、职业培训以及小额贷款担保等再就业政策方面的优惠。

随着高速公路建设步伐的不断推进，征地后失地农民权益保障问题越来越受到社会各界的关注。尽管高速公路建设过程中失地农民权益保障工作会存在失地补偿标准过低、失地补偿受益主体认定不清等诸多问题，但是通过研究问题，对症下药，科学制定失地补偿标准，完善征地补偿资金发放程序，完善补偿机制，才能解决失地农民社会保障问题，使高速公路建设沿线的失地农民权益真正得到保障。

参考文献

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530004广西大学公共管理学院王艺

510006华南师范大学文学院苏朝凤