对“营改增”的认识与思考

倪静石

随着我国营业税改征增值税（简称“营改增”）从今年5月1日起全面实施，营业税变成了历史，但由“营改增”带来的后续影响却没有消失。“营改增”的直接动因是改革税制还是减轻税负？对纳税人来说究竟是增加税负还是减轻税负？“营改增”对我们的日常生活和税务部门的税收工作又会产生多大的影响？这些都是社会关注的热点问题。对此，笔者想结合自己的工作经验谈几点思考。

一、如何正确看待“营改增”的主要目标

营业税是1994年税改时确定的地方税税种，与增值税一起构成了我国的流转税主体税种。税收对财政的贡献中，中央主要靠增值税，地方主要靠营业税。这种税制安排对于确保中央和地方财政收入具有压舱石的作用，因为这两个税种分别依赖于第二产业和第三产业。但随着时间的推移、内外部环境的变化，营业税弊端逐步暴露出来，负面影响越来越显现。改革营业税不是要不要的问题，只是时机的问题。

营业税本身的先天缺陷，决定了这不是一个科学的税种。营业税的计税依据是提供应税劳务、转让无形资产或者销售不动产取得的全部收入。这就带来了一个问题，如果纳税人提供的劳务有营利，而且超过税负，就值得去做；如果纳税人提供的劳务仅够维持简单的经营活动，那么税负就可能让你只能糊口，不可能有盈余；如果纳税人提供的劳务由于某种特殊原因出现亏损，税负就让你雪上加霜。

那么，这样一个有缺陷的税种，为什么在我国还能存在20多年呢？因为税制的确定有一个非常重要的考量，就是可操作性或可行性。增值税征收过程中，提供应税劳务、转让无形资产和销售不动产收入中的成本计算较为复杂。在当时的会计制度、发票管理、合法凭证的取得、税收经营活动的规范程度下，成本核算特别是增值额的确定，是件非常困难的事情，征管手段非常有限。如果对这部分三产收入也实行增值税制的话，在付出巨大的征管成本的同时，也很难确保财政收入的稳定。因此，把经营活动中取得的所有的价款和价外费用统统作为计税收入就变得十分必要和可行，而且取得了非常好的财政收入效果。到去年，这一税种收入已占到地方税收总收入的40%左右，有的地方甚至接近50%。

尽管营业税的财政意义非常大，而且征管也比较便捷，但这种不管经营盈亏情况，一味按收入全额征税的制度，与现代税收制度的基本理念很难统一。市场经济的发展需要解决税制的科学性问题，只要条件许可，税种设计和制度安排必须考虑与世界接轨。同时，这种税制也不利于促进第三产业的发展。尽管在这期间通过结构性调整税率包括减免税和降低税率等措施，缓解了营业税税制对第三产业发展带来的影响，为三产发展松绑，但问题还没有从根本上得到解决。

经过20多年的发展，税收征管能力有效提升，三产中有些原本无法有效解决的增值额计算问题，无论从技术层面、财政承受力层面，还是制度和信息化支撑层面，都具备了有效解决的基本条件，营业税改革的时机基本成熟。从这个意义上说，“营改增”是一次重要的税改，是完善我国税制的一个重大举措。

“营改增”完善的是税制。利用“营改增”的契机，实施减税，是增值效应，是国家发挥税收促进经济发展杠杆效应的结果，是国家促进经济发展的策略，不是“营改增”本身必须追求的目标。因为减轻税负不需要这么大的动作来完成，简单有效的方式、方法非常多。因此，在实施“营改增”过程中，我们的注意力被集中在减轻税负上，是一种误读。

二、如何正确看待“营改增”的减税作用

毋庸置疑，在“营改增”制度设计时，设置的增值税率以及计税依据，都有一个减税的设想，减税总规模达5000亿元人民币。这也符合我国根据财力和发展需要把我国的综合税负逐步降到一个合理水平的基本考量。应当说在这样一个制度设计面前，我们的纳税人总体上应当可以分享到这份减税红利。

但是，无论在试点阶段，还是从今年5月1日起全面实施“营改增”后，有关增加税负还是减轻税负的争论，一直没有停止过。一开始是交通运输业之后是建筑安装业，都存在税负增加的说法。改革实施后，在上海、深圳又出现了一些高档酒店宾馆因“营改增”税负加重而提价的事件。制度设计明显是减税，但一些纳税人的感觉却是税负增加，为什么会出现这种情况呢？

这里关键是我们如何正确理解和认识所谓的减税。首先减税是针对“营改增”涉及的行业而言的，我们绝对不能把行业减税简单地理解成相关企业每个都减税。增值税以纳税人生产经营活动的增值额作为计税依据，按一定税率计算税款，这样的税率设计，一般要比营业税税率高出一倍以上，比如营业税税率一般是营业收入的3-5%，而增值税税率一般是增值额的6-17%，有的还更高，如果纳税人所从事的经营收入增值率比较低，假设只有20%，100万营业收入按营业税税率5%计算，要交5.5万元的营业税及其附加的税费，但如果按税率11%交增值税的话，只要交不到3万元的税费。在这样的情况下，减税效应非常明显。如果纳税人的经营收入增值率比较高，达到或超过50%，那么一般来说，对纳税人而言会增加税负。还是以100万元营业收入为例，如果营业税及其附加税费仍为5.5万多元，还是按照11%交增值税的话，就至少要交6万以上的增值税及其附加税费，而且增值率越高，税负越重。

另外，对一些特殊的不能取得成本发票等合法凭据的纳税人，意味着对已经支付的成本无法得到抵扣，因而可能出现增加税负的情况。比如一个建筑企业，临时用工多且支付用工费用零散，同时又无法取得合法用于抵扣的凭据，加上建筑用的一些零星建材如黄沙、砖块等，如从临时运输户或经营户中获取的话，不能提供合法的发票等凭据，这些企业已经支付出去的成本就可能变成增值收入要交税。而在交纳营业税时，由于这部分发生的费用没有计入营业额可以无需交税。再比如有些假性的增加税负现象，有些纳税人在营业税条件下，没有足额交税，在增值税条件下由于无法规避而出现增加税负的情况。

三、正确认识“营改增”对纳税人、税务机关和消费者的影响

既然“营改增”是科学规范税制的要求，是税制现代化的重要措施，又带有总体减税的设想，那么对于纳税人来说，这应是一项长期利好的事情。但事物总有两面性，利好与约束相伴而生。增值税条件下的纳税人，其经营活动必须规范，所有的成本支出必须有合法凭证才能抵扣，否则，只能徒增税负。增值税发票的使用更加严格，特别是增值税专用发票的管理和使用都有严格的规定，因为增值税发票使用不当而产生的涉税风险会进一步增加。

“营改增”对于税务部门的影响，涉及管理职能、管理方式的转变和管理资源的重新配置。国税部门的工作量剧增，信息化支撑、管理和服务能力都将受到新的考验，增值税发票的管理任务更加艰巨。地税部门在营业税和普通发票管理任务消失后，面临管理方向、重点、目标的重新设定，管理资源随着管理职能的调整重新组合，与国税的合作将更加紧密，信息共享、合作共治将成为日常工作的基本形态。由于许多工作都将是国地税联合开展，确保了政策执行的一致性，纳税服务和管理标准更为统一、规范，多头检查纳税人的状况将大为改观。

尽管“营改增”有减税效应，但减税的直接目的是增强企业活力，激励创业投资，促进行业发展。因此，对广大消费者而言，不大可能因为这次税改减税而获得直接利益。在某些情况下，甚至可能因为规范了成本抵扣，造成纳税人相关成本的上升、费用的增加，出现要让消费者在消费时共同分担的情况。

（作者系江苏省地方税务局副局长）

责任编辑：王 婷