城市轨道交通PPP项目VFM定性评价分析 ——以济青铁路为例

杜　　静，吴洪樾　

（东南大学　建设与房地产系，江苏　南京　210096，E-mail：447432434@qq.com）

城市轨道交通PPP项目VFM定性评价分析
——以济青铁路为例

杜静，吴洪樾

（东南大学建设与房地产系，江苏南京210096，E-mail：447432434@qq.com）

摘要：物有所值（VFM）评价作为PPP项目的三项基本评价之一，是操作流程中不可缺少的内容，分为定性和定量两部分，我国目前以定性评价为主。城市轨道交通项目是我国重点发展的公共交通基础设施，对城市规划、经济发展和公众生活都有重要影响，一旦决策失误将会带来巨大损失，因此在项目决策中强调VFM定性评价是非常必要的。VFM定性评价以一系列指标、权重和评分标准为基础，通过评分结果判断PPP模式是否优于传统采购模式。城市轨道交通PPP项目VFM定性评价体系以财政部物有所值指引为基础构建了12项评价指标，利用专家打分法确定了指标权重，并以济青铁路项目为例，应用评价体系对项目进行分析和讨论，验证了评价体系的可操作性和适用性。

关键词：物有所值（VFM）；定性分析；城市轨道交通；济青铁路

近年来，政府与社会资本合作（PPP）模式发展非常迅速。2014年底，国家各部委连续发文大力推广PPP模式在基础设施和公共服务领域的广泛运用。PPP模式具有减轻政府财政负担、增加效益、提高效率等优点，但据现有经验，仅有10%～15%的基础设施项目适用 PPP模式，因此需要对 PPP项目立项进行合理决策。借鉴海外国家与地区的经验，我国引入了物有所值（Value for Money，VFM）理论，通过定性分析和定量分析讨论项目是否应当采用PPP模式。PPP项目的立项必须通过VFM评价和财政承受能力评估，但我国尚处于推行 VFM评价的初级阶段，缺少数据基础，定量评价很难普遍推行，因此以定性为主。

城市轨道交通项目可以促进城市发展、为公众带来便利，是收入低、投资大、回收期长的准经营性项目。为了促进其发展，引入PPP模式进行建设，分担政府财政负担和风险，大量城市轨道交通PPP项目应运而生。对于此类投资额大、社会影响大的PPP项目，一旦决策失误将带来资金、时间和社会效益等的巨大损失，因此决策的正确性尤为重要。本文在财政部《PPP物有所值指引》的基础上探讨城市轨道交通PPP项目的定性评价指标选择和权重确定，并以济青高速铁路为例，分析项目是否物有所值，并讨论定性指标体系的合理性和可操作性。

1　国内外研究综述

1.1国内外关于VFM的研究

物有所值概念起源于英国，VFM评价用于判断PPP模式是否优于传统采购模式，为项目决策提供参考。Kharizam Ismail等［1］研究了PPP项目达到物有所值的重要指标：项目运营、社会效益、项目管理、财务管理、技术及环境标准。D.Tsamboulas等［2］提出了基于 VFM 评价和多指标分析法的评估框架，讨论指标选择和权重确定，强调了定性分析的重要性。Darrin Grimsey等［3］提及了VFM评价中的定性因素：投标人信用、服务差异、社会效益、信息的精确完整性，强调定性评价的优先性。伊超［4］用层次分析法确定了非自偿性PPP项目定性评价各项指标的权重。袁竞峰等［5］提出了适合我国的VFM定性评价表，包括风险、全寿命成本、产出和创新、市场竞争等因素。王千惠［6］提出定性评价多以问卷调查和专家咨询的方式进行。钟云等［7］认为应在项目识别阶段进行初步定性评价，考虑项目范围及监管、风险管理、创新和激励、市场竞争和项目管理等因素。李佳嵘［8］提出VFM应当定性定量相结合，建立定性分析体系来弥补不能量化的因素。

综上所述，国内外对于物有所值定性评价的研究主要关注指标选择、评价方法等内容，国内在指标权重确定和针对行业的定性评价等方面还有待更深入和系统的研究。

1.2关于城市轨道交通的研究

城市轨道交通是我国目前基础建设的重点之一，PPP模式在其中的应用也较为广泛。郝成［9］介绍了国内外城市轨道交通行业现状，认为其具有准公共产品、外部效应、规模经济等特性，属于准经营性的城市基础设施。张璐晶［10］提出了城市轨道交通PPP项目落地的难点：社会资本回报，土地政策，地方政府融资、政策不统一、风险评价。芦明一［11］认为PPP轨道交通项目融资可以加快项目进程及资产货币化速度、提高生命周期效率、实现风险转移，并提及应对城市轨道交通项目进行VFM分析。

总的而言，学者主要关注城市轨道交通项目的特点和优势，对PPP模式应用的要点难点进行了分析，但国内关于城市轨道交通PPP项目VFM评价的内容还有待深入研究。

2　VFM的概念

物有所值理念起源于 19世纪的英国新公共管理运动，被认为是采购需追求的核心目标之一。英国审计署（NAO）将其定义为最优化利用资源达到预期结果，而不只是实现最低价格。

目前国际上还没有对PPP项目物有所值的统一定义，各国家、地区和组织对VFM的定义如下：

（1）美国：为满足用户需要，实现对产品或服务的全寿命周期成本和质量的最佳组合。

（2）新西兰：经济有效地利用资源，减少资源浪费，并综合考虑采购的总成本、效益和对项目成果的贡献。

（3）英国：以满足用户需求为目的，实现商品或服务的全生命周期成本与质量最优化组合。

（4）加拿大：采用传统的采购模式建设项目的费用与采用P3模式的费用折算到同一时点的比较。

（5）澳大利亚：私营部门提供产品或服务的结果与风险转移程度对政府财政的综合影响。

（6）世界银行：在提供用户需要的服务或产品的基础上，实现收益和成本的最佳组合。

综合而言，PPP项目的物有所值就是为了实现项目目标而需达到的资源的最优化组合，物有所值的核心在于需要考虑项目成本、质量、收益等各方面因素，而不是只关注经济效益和成本节约。尤其PPP项目建设的都是公共基础设施，其社会效益、社会影响等因素与经济效益是同等甚至更加重要的，需要加以重视和评估。

基于物有所值的理念，PPP项目的VFM评价旨在将PPP模式与政府传统采购模式比较，对成本和实施效果、社会效益等方面进行综合考虑，判断PPP模式能否更好地实现项目。缺少VFM评价会使项目建设存在更大的风险和不确定性，若不能实现物有所值的项目立项建设，可能会带来资源浪费、建设困难、运营难以维持等问题。因此物有所值是PPP项目需达到的重要目标之一，目前我国主要以VFM定性评价为手段分析项目实现物有所值的可能性。

3　V FM定性评价方法

3.1评价方法选择

目前常用的定性评价方法有专家打分法、专家会议法、德尔菲法、头脑风暴法等。专家打分法适用于存在诸多因素、难以定量分析的情况，专家直接对指标打分，简便、直观性强且便于操作，但存在一定的主观性；专家会议法以会议讨论的方式做出判断，流程简单，但主观性较强、耗时较长、难以得出结论，这两种方法在我国使用较多。德尔菲法通过匿名、多轮反馈问卷的方式评价，流程复杂、对专家能力要求较高；头脑风暴法是专家会议的具体操作之一，通过一定流程组织会议讨论，激发专家成员的创造性来进行评价，但耗时较长、发散性大、难以形成统一意见，这两种方法在我国都应用较少。

结合VFM定性评价指标内容多、难以定量化的特点，以及我国处于VFM定性评价推广的初级阶段的现状，《PPP物有所值指引》中选择了专家打分法进行VFM定性评价，操作性强，评价结果可量化、简单直观。需要选择财政、会计、金融、行业相关、工程技术、项目管理、法律和PPP等方面的专家成立专家组，先确定指标权重，再结合相应评分标准对指标评分，最终加权计算出专家组意见。本文采用专家打分法进行研究，以问卷调查的方式咨询专家意见，统计得出权重及评价结果，是对财政部的评价方法的应用与验证。

3.2我国VFM定性评价流程

《政府与社会资本合作模式操作指南》中将PPP模式操作流程分为5个阶段，《PPP物有所值指引》中规定项目识别、项目准备和项目采购阶段均需进行物有所值评价，总结流程图如图1所示。

图1　　VFM定性评价流程图　

VFM 定性评价可由财政部门或实施机构自行组织，也可委托第三方进行评价，但第三方仅给出评价报告，最终评价结果需由财政部门会同行业主管部门确定。具体流程如下：

3.2.1项目识别和准备阶段的第一次定性评价

（1）评价准备。提供VFM定性评价相关的项目资料，并根据项目情况明确定性评价程序、指标及评分标准等内容。

（2）定性评价。选定专家成员，先确定指标权重，再进行评分，形成专家组意见。

（3）得出结论。财政部门会同行业主管部门得出定性评价结论，专家组意见作为重要参考。

第一次定性评价结果为通过，则进入项目采购阶段；若不通过，则不采用PPP模式来建设此项目。

3.2.2进入项目采购阶段后的第二次定性评价

（1）定性评价。重新选定专家成员，组织专家会议进行评分，形成新的专家组意见。

（2）得出结论。结合专家组意见形成新的定性评价结果。若通过则进入执行阶段；若不通过，返回准备阶段进行方案调整，调整后再次进行评价仍不通过，则不采用PPP模式建设。

3.2.3项目移交阶段的后续评价

在项目绩效评价结束后，可以结合VFM定性评价进行项目后评价，给出反馈意见。

4　城市轨道交通项目V F M定性评价指标及权重确定

4.1城市轨道交通项目VFM定性评价指标

财政部《PPP物有所值指引》中给出了定性评价指标，分为基本指标和补充指标两类，基本指标不可变动，补充指标则可根据项目情况进行调整和补充。

4.1.1基本指标

基本指标是影响PPP项目成功的主要因素，对于不同类型的项目都应着重考虑。包括以下6项：

（1）生命周期整合程度。根据项目内容，PPP项目可采用如BOT、TOT、DBFOT等不同模式进行建设，不同模式包含的阶段不同。应考虑在特定模式下，项目全生命周期各阶段在同一合同中整合的程度。

（2）风险识别与分配。风险识别除了关注普遍风险之外，还需分析行业风险，政府对项目的支持也可适当减少项目风险。城市轨道交通项目应关注票价风险、客流量风险、融资风险等。风险分配应做到合理共担，实现有效管理。

（3）绩效导向与鼓励创新。不同行业的绩效评价和监管机制的侧重点不同，城市轨道交通项目除了常见进度、质量等，还应侧重运营情况、票价收入等；创新方面除了技术，还有管理措施和建设模式的创新。

（4）潜在竞争程度。项目情况、行业特点、政府引导、政策等都会影响项目的竞争程度。城市轨道交通项目发展迅速、投资量大、政府支持度高，对社会资本有较好的吸引力。

（5）政府机构能力。作为项目主导，政府部门应当注重完善自身的PPP理念、提高PPP能力，在项目全过程中进行有效的监管和决策，不能只是依靠咨询机构或其他部门完成工作。

（6）可融资性。PPP模式作为一种投融资模式，可融资性是关注的重点。影响可融资性的因素包括项目重要程度、经济强度、政府支持和引导等，城市轨道交通项目一般具有较好的经济强度和政府支持，会带来较好的可融资性。

4.1.2补充指标

补充指标是影响项目成败的次要因素，行业特点、项目类型、项目具体情况等都会对其产生影响，需结合实际情况进行调整。城市轨道交通类项目投资额大（一般达几百亿），收益主要来源于票价收入，投资回收期较长，技术要求高，有较大的社会影响和社会效益。综合考虑后，选择以下6项补充指标。

（1）项目规模大小。估计项目投资总价值可对预测项目融资能力、收益情况等提供帮助。不同行业的项目规模差别较大，城市轨道交通项目一般投资额都在几十亿以上，应在此基础上进行评价。

（2）预期使用寿命长短。使用年限是影响项目长期性和稳定性的因素之一，但项目寿命并非越长越好。PPP项目的主要目的是满足公众需求并实现社会资本的适当盈利，因此寿命期以能够满足项目目标为最佳。

（3）主要固定资产种类。对项目资产组成情况进行评估，固定资产的种类丰富、复杂程度高会使项目更具吸引力和竞争力，也更能促进社会资本的创新。

（4）全生命周期成本测算准确性。关注对全生命周期成本的认识是否到位，及其被准确预估的可能性，这对项目实施有较大影响。对城市轨道交通项目而言，除了估算项目建设费用，还应预测票价、客运流量等

（5）运营收入增长潜力。社会资本参与 PPP项目的主要目的是盈利，而运营收入是项目收益的主要来源。运营收入增长的潜力决定了项目的未来盈利情况，影响项目的后期发展和未来优势。

（6）行业示范性。关注项目创新性及特色，是否可以成为PPP项目建设的范例。较强的行业示范性会为项目建设带来有效助力，包括融资优惠、政策扶持、良好的社会反馈等。

4.2指标权重确定

4.2.1方法选择

确定指标权重的方法包括层次分析法、网络层次分析法、熵值法等。层次分析法和网络层次分析法是将指标进行分层，结合问卷调查的数据，利用软件对指标权重进行计算确定；熵值法则通过计算熵值来判断指标的离散程度，并根据离散程度分析其对评价的影响大小。上述方法的计算都较为复杂，我国处于VFM定性评价的起步阶段，尚缺乏较多的数据支撑和经验，因此一般选用专家打分法确定指标权重，与指标评分相结合，简单可行、结果直观。

4.2.2权重确定

本文通过对清华大学、东南大学、河海大学、南京工业大学、中国矿业大学、扬州大学等高校的专家教授及江苏东恒律师事务所等相关企业专家等进行调查，结合专家打分结果和相关文件规定，确定城市轨道交通PPP项目VFM定性评价指标权重范围见表1，实施中应结合项目情况确定权重值。

表1　　定性分析指标、权重及评价内容表　

从表中可以看到，基本指标中，整合程度、风险和可融资性是最重要的3项指标，合同管理、风险分担和融资能力是 PPP项目定性评价关注的重点。补充指标中，成本测算的准确性和行业示范性权重较高，可见项目的成本预测和行业特色对定性评价也有很大影响。

5　济青铁路案例分析

5.1项目背景

济青铁路是《环渤海地区山东半岛城市群城际城市轨道交通线网规划》计划的 18条城际城市轨道交通线路中的一条。济青高铁正线全长 305.75km，预计总投资522亿，工期42个月。自济南东站经邹平、淄博、潍坊、高密、胶州到达青岛红岛站，双线电力牵引，速度目标值350km/h，规划单向输送能力5000万人/年。作为建设投融资改革后第一个非政府投资为主的轨道交通项目，济青高铁由中国铁路总公司与山东省政府共同建设，其中中国铁路总公司投资20%，省政府投资80%。80%资金中轨道交通沿线土地及拆迁费占比30%；山东省管企业及土地储备中心的土地开发收益占比30%；其他企业、民间及社会资本、金融机构等共占比20%；其余则为外资进入。

5.2定性分析

济青铁路作为代表性的城市轨道交通 PPP项目，有明显的优势：项目体量大、各级政府政策支持、行业扶持，具有良好的建设基础、较强的融资性和行业示范性，对社会资本有较大的吸引力。同时也存在一定的问题：项目包含路段众多、融资结构复杂、技术要求高，存在较多风险和不确定因素。结合项目情况确定指标权重，并对项目进行评分，得出VFM定性评价结果如表2所示。

表2　　定性分析评分表　

VFM定性评价总分为86.25，其中基本指标得分69.5，得分率较高86.88%；补充指标得分16.75，得分率83.75%，还有待完善。项目体量大、资金组成多样、有政策和行业扶持，因此在可融资性、规模、资产种类、行业示范性方面都有较高的评分。同时，项目融资结构复杂、技术性强导致合同整合和风险识别较为困难；票价及客流量受到竞争、社会发展等多方面的影响，使成本测算和运营收入存在较大不确定性。

5.3结果分析及问题讨论

济青铁路的定性评价总分为 86.25，显示出较强的 PPP模式适用性，评分结果为建议采用 PPP模式进行建设。但从评分过程来看，项目还存在一些不确定因素，主要体现在合同整合、风险识别、成本测算、收入增长等方面。如果政府和社会资本双方能展开进一步调研，给出更为准确细致的测算数据，则可以进行VFM定量分析，为项目决策提供更为科学的参考。

VFM定性评价结果只作为参考，还有一些因素在评价中不能体现。财政部给出的补充指标中没有包括环境影响、社会影响等指标，但其对项目成败有很大影响。在济青铁路项目中，项目线路规划选择南线还是北线的问题就引起了诸多争议。南线从济南东站出发，经临沂、日照至青岛北站，可以给山东南部城市更多发展空间；北线则与胶济客专线路大致平行，可以节约建设成本、实现效益最大化。项目最终选择了北线方案，可见目前PPP项目决策以经济效益为主要因素，若能在VFM定性评价的补充指标中考虑这些内容，可以使评价更加全面完善，结果更具有参考价值。

6　结语

我国处于PPP模式的高速发展期，在大量PPP项目踊跃发展的现状下，更需要以VFM定性评价为手段进行合理的项目立项决策，确保资源的合理使用。研究发现，指标内容选择和权重确定是VFM定性评价的基础，会直接影响评价结果及其准确性，应将专家经验与科学方法相结合，考虑行业特点和具体情况，综合分析后建立合理有效的 VFM定性指标体系。城市轨道交通PPP项目VFM定性评价指标体系共 12项指标，基本涵盖了影响项目成功的主要因素，充分结合行业特点对指标范围进行确定，内容较完善，并以专家打分法确定了指标权重。案例分析表明，评价体系对城市轨道交通项目是较为适用的，据此通过专家打分法进行 VFM定性评价的可操作性强，简单实用，可以应用于实际操作，具有实践意义。

VFM 定性评价指标体系的构建为有兴趣参与城市轨道交通PPP项目的社会资本方和地方政府提供了VFM定性评价的方法和操作步骤，使其可以根据自身情况考虑VFM定性评价的可操作性。对上级政府而言，则可据此更多思考VFM定性评价的合理性和其中需要改进的方面，也可以为其他类型PPP项目的VFM定性评价体系构建提供参考。需要注意的是，VFM定性评价数据的获取和指标的全面性还在探讨中，仍有一些因素不能在评价中体现，因此应结合评价结果，综合考虑时间成本、社会影响等多方因素进行合理决策。在PPP模式发展逐渐成熟之后，还应当积极引入VFM定量评价，形成完整的VFM评价体系，为PPP项目提供更科学合理的决策参考。

参考文献：

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［11］芦明一.PPP项目融资在轨道交通建设中应用的案例对比研究［D］.北京：中国地质大学，2014.

中图分类号：F283

文献标识码：A

文章编号：1674-8859（2016）03-066-06

DO I：10.13991/j.cnki.jem.2016.03.011

作者简介：

杜静（1964-），女，博士，副教授，硕士生导师，研究方向：项目融资，公共项目建设模式研究；

吴洪樾（1994-），女，本科生，研究方向：项目融资，公共项目建设模式研究。

收稿日期：2016-04-11.

基金项目：教育部人文社科基金一般项目（15YJAZH012）.

Analysis of the VFM Evaluation of the Urban Rail Transit PPP Project——A Case Study of Jinan-Qingdao Railway

DU Jing，WU Hong-yue
（Department of Construction and Real Estate，Southeast University，Nanjing210096，China，E-mail：447432434@qq.com）

Abstract：As one of the three basic evaluations of PPP projects，value for money（VFM）is an indispensable part in the operational processes.It is divided into two parts：qualitative evaluation and quantitative evaluation. In China，qualitative evaluation is very common.Urban rail transit PPP project is the prioritized public transport infrastructure，which has great influence on the city p lanning，econom ic development and public life.The failure of decision-making w ill cause great loss，so the VFM qualitative evaluation is very important.Basic on a series of indicators，weighs and scoring criterions，VFM qualitative evaluation is used to determine whether the PPP model is superior to the traditional procurement model.Urban rail transit project VFM qualitative evaluation system bases on the＜PPP value for money guide＞from the m inistry of finance to set twelve indicators，and through the experts grading method to decided the weight. The evaluation system is validated by Case study of Jinan-Qingdao railway.

Keywords：value for money（VFM）；qualitative evaluation；urban rail transit；Jinan-Qingdao railway