对公共服务供给侧改革的思考

于宁

公共服务的定义，在社会学中是一个很大的范畴。包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障以及科教文卫等诸多方面。做好公共服务是我们服务型政府追求的一个目标，是贯彻党的十八届三中、四中全会精神，推进深化行政体制改革、推进社会治理体系和治理能力现代化建设的一个重要课题，也是人民群众能够共享改革红利的一个最好的体现和最直接的载体。

目前，公共服务供给侧存在两个“落后”、一个“难以”和一个“比重低”的问题。两个“落后”，一是公共服务投入的增长速度远远落后于财政支出增长的速度。二是公共服务建设发展的速度还落后于整体经济增长的速度，公共服务供给的数量不足、质量较差。从我国科教文卫、社保、国防、地质勘探诸多的基本公共服务，也包括提供社会安全等公共物品部门的支出来看，我国公共服务在财政支出中占的比重比发达国家，甚至比一些好的发展中国家都要低。

在这个问题上，有一个中美公共财政支出比较，研究者得出结论：2003年，我国实际的公务和行政支出，占国家全部支出的37%，而美国占12%左右，我国的社会管理和公共服务占25%，美国占75%。再从中国统计年鉴来看，以1997年为例，我国政府用于公共服务生产所占财政比例不到50%，与发达国家和部分发展中国家或地区相比，也有很大的落差。比如说像泰国，经济发达程度远不如中国，但是其公共服务投入占80%；美国占79%；日本占将近66%；韩国占了62%。从不同公共服务领域投入的情况来比较分析，在教育领域，由于政府投入不够，造成我国教育经费短缺。2000年，我国财政性教育经费占GDP比例约为2.9%，而国家提的标准是4%。在医疗和卫生领域，我国上个世纪1990年到1997年，对医疗卫生的公共支出占GDP的2.1%，而高收入国家同期占6.0%。两者相比，这差距也很大。

从世行的2001年统计数据来看，中国公共教育支出占GDP的比重是3.4%；中等收入国家是4.6%。我国公共卫生保健支出占GDP的比重是2.0%，欧盟国家是6.7%，这个方面还是有差距。现在我国的投入正在加大，和国际的差距在缩小，但一时还是达不到国际水平。还有一个世行的数字，从世界发展指标几个统计来看，公共卫生支出占GDP的比重，1998年至2000年，法国是7.2%，德国是8.0%，我们是2.0%。这些数字都说明一个问题，就是我们总供给的投入太少，严重不足，引发了供给侧存在的诸多问题。在需求侧这方面，人民群众并不满意，这就需要我们以问题为导向，研究怎么来解决。公共服务在国内有几个严重的不平衡，地区失衡，城乡差异大，教育、卫生、公安、环保这些基本的公共服务供给不平衡，发展差异大。上海市2002年，人均教育、科学和卫生财政教育支出是96万，这是东部沿海发达地区。而西南地区贵州人均支出是18万。这证明东西部的差距还是很大的。要想拉平这个差距，我们的任务还很重。这里面引发的一些问题大概是这几个方面：

一个是公共服务的供给侧指标。它的完成情况考核缺乏有效的绩效评估机制，执行力很差，没有刚性的支撑，问责不够。第二就是公共服务还缺少一个严密的财政支撑体系。经费上，今年投多少，明年投多少，目标总的规划是投多少，或者一个五年计划是投多少，这些都必须有明确的规划，并按照相关程序审批。公共服务的体系支撑是随着供、需两侧的变化而有所变化的。第三是公共服务多元化的社会参与机制不健全。第四是我们还没有建立有效的监督和监管机制。尽管目前我国公共服务领域已经出现了多种所有制形式，包括PPP这样供给的主体，但是我们政府的行政部门依然履行三合一的职责，就是把公共服务的生产、购买和监管多个职责集于一身，政府握着手中的审批权限还舍不得放或全放。所以在简政放权做好“放管服”这个大势下，它必须要放，该放下去的权限要坚决放，在姿态上，要把身架放低，把身段放开，该放给谁的就要放给谁。去年11月18日，李克强总理组织召开国务院常务会议，在会议上指出，大力改进公共服务是简政放权改革的重要内容，既能方便生产生活，促进大众创业、万众创新，激发市场活力和社会创造力，也是维护群众权益的应有之义。在今年5月9日，李总理在“放管服”电视电话会议讲话中又提到，要着力提升公共服务供给效率。李总理对当前我国公共服务发展的判断是：“目前，我国公共服务总体供给不足，结构不尽合理，需求和潜力都很大。要坚持普惠性、保基本、均等化、可持续的方向，加快完善基本公共服务体系。增加基本公共服务，要创新机制，推广政府和社会资本合作（PPP）模式，调动社会各方面参与积极性。”可见，当前公共服务改革的关键是提升我们公共服务的供给效率和水平，要进一步明确改革的方向。从哪切入呢？我感觉公共服务的改革一定要与当前宏观改革的大背景相结合，特别是与简政放权这个改革背景紧密结合。当前，加强供给侧结构性的改革，提高供给质量和效率，增强经济持续增长动力，是国家宏观经济调控的方向和思路。从强调需求侧管理到强调供给侧结构改革和调整，这体现了中央经济工作思路的重大转变。供给侧结构改革的五大任务之一就是“补短板”。我认为，当下的公共服务对中国的经济建设、社会发展而言，就是一个短板。供给侧结构性的改革，是公共服务改革的必由之路，不可回避。从社会学、经济学的维度看，这也是推进社会治理体系和治理能力建设的要素之一。

下面我谈几个观点：

一、公共服务供给侧改革需要关注的几个关键点

一是要以了解公共服务的需求为前提。就是公共服务的需求侧你要了解。这个了解应该从基层政府做起，协调动员人大、政协等方方面面的力量进行调研，了解需求侧有什么诉求，而不是政府靠自己的想象来决定，按照政府的好恶来决定供给什么。现在，公共服务需求的清单，有的地方建立起来了。在这一点上，我们应该在了解人民群众诸多的诉求基础上，对供给结构和运作方式进行调整。改变政府旧有的提供公共服务的模式，品种要丰富，质量要精良，数量有保证。我们提供的有些公共服务看起来数量不少，但质量不高。现在要做加法，要提升，原来没有的要补上，原来质量不高的、数量少的，在现阶段，社会经济水平已经上升到这个层次了，那就要注重提高公共服务的质量，增加优质公共服务产品的数量。