政府生态政绩考核存在的问题与解决途径探讨

杨晶

摘 要：我国在过去很长一段时间内都把GDP增长指标作为政绩考核的重要标准，把经济增长作为考核地方官员的主要方式，这种传统的政绩考核虽然对经济增长起到了一定促进作用，但也造成了严重的生态破坏和环境问题。树立新的生态政绩考核观，这对贯彻落实科学发展观，建设生态文明与构建服务型政府有着重要作用。然而受传统政绩观、生态政绩考核指标设置难度大等因素影响，生态政绩考核方法在实际运用中存在一些问题。树立生态政绩观，完善生态政绩考核的指标，技术体系以及考核方式等，对进一步推进我国生态政绩考核体系建设有重要意义。

关键词：生态绩效；政绩考核；问题；途径

中图分类号：D630.3 文献标识码：A 收稿日期：2016-03-03

生态政绩考核又称绿色政绩考核，是指政绩考核者按照一定的标准与程序，将生态保护、环境污染防治等指标纳入政绩考核范围，对政府官员的政绩进行评定，并作为其奖惩依据的一种考核方式与行为。[1]我国曾经一度对政绩的考核偏重经济增长，而忽视其他方面的发展。现今，政府的政绩考核逐步发生了改变，考核的“指挥棒”去除了“GDP紧箍咒”，越来越清晰地指向民生与生态。十八届三中全会明确要求“纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向”。2013年年底，中组部印发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，规定各类考核考察不能仅仅把地区生产总值及增长率作为政绩评价的主要指标，要求加大资源消耗、环境保护等指标的权重。2015年中共中央、国务院印发的《关于加快推进生态文明建设的意见》一文中指出，要将制定生态文明建设的目标指标体系纳入地方各级人民政府绩效考核，考核结果作为对领导班子和领导干部进行综合考核评价的重要内容。由此可见，传统的政绩考核已经不适用现今的社会发展，生态政绩考核成为必然的发展趋势。

一、建立政府生态绩效评估的必要性

1.构建服务型政府的需要

所谓服务型政府，它是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。[2]党的十八大报告指出：“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”[3]服务型政府的建立，是中国共产党贯彻落实科学发展观的需要，也是广大人民群众的需要。建设服务型政府要求政府追求更经济的手段，为人民提供更优质的服务，因此建设服务型政府离不开有效的政府绩效考核方式。生态政绩考核将生态环境保护、GDP增长过程中导致的生态环境破坏、环境污染等负面因素列入了政绩评估的范畴，能促使政府更理性地看待GDP的增长，树立正确的政绩观，抛弃过去那种“见物不见人”“重物不重人”的错误观念以及热衷于搞形象工程、政绩工程的不良行为，真正做到以人为本，构建廉洁、高效的服务型政府。

2.深入贯彻落实科学发展观的需要

科学发展观是新时期党的理论创新成果的集中体现，是顺应时代发展要求，合乎党心民意，对中国当前和今后的改革发展具有统领作用的发展观，是引领中国沿着正确道路不断前进的思想旗帜。温家宝同志曾经指出：“科学发展观与正确的政绩观紧密相关，要树立和落实科学发展观，必须树立和坚持正确的政绩观；不坚持科学发展观，就不可能有正确的政绩观。”我国以往的政绩观导致各级政府片面追求地区经济的增长，忽视自然资源的合理开发利用和生态环境的保护。一些地方政府部门的领导过于重视“形式主义”，善于做“表面文章”，盲目“攀比追求”，不切实际，这些做法都背离了正确的政绩观模式。科学发展观要求修正以往政绩考核在某些方面的缺失。树立正确的政绩观，构建科学的政府绩效评估体系是贯彻落实科学发展观的制度保障，它将科学发展观的原则要求变成可以量化考核的目标体系和检测评估标准，形成各级政府正确的决策导向和工作导向，为树立和落实科学发展观提供有力的支撑和保障。

3.建设生态文明的需要

生态文明是人与自然和谐，发展与环境双赢，可持续发展的文明观。十八大报告指出，生态文明建设是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计，要求把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的各方面和全过程。[4]以习近平总书记为核心的党中央领导集体不断探索，准确把握实际，坚持节约资源和保护环境基本国策，努力走向社会主义生态文明新时代。生态文明建设是十分必要而且必须要进行的，它的成功与否直接关系到我国未来的发展水平，关系到国家和民族的长远大计。恩格斯曾说过：“我们不能过分陶醉于我们对自然界的胜利，对于每一次这样的胜利，自然界都报复了我们。”[5]我们建设生态文明将有利于人与自然的和谐相处，有利于经济发展与生态环境的共进提升。

建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。把资源消耗、环境损害、生态效益等指标纳入经济社会发展综合评价体系，大幅增加考核权重，强化指标约束，重视可持续发展的生态政绩考核制度，是保证生态文明得以落实的重要制度保证。

二、生态绩效评估面临的问题分析

与以往的政绩考核相比生态政绩考核具有很多优势，但在具体制定、实施的过程中，也面临许多不可避免的问题。

1.生态政绩考核受重视程度不高。

在当前政治经济环境下，许多地方的领导干部仍然更加重视对显性政绩的投入，鼓励浅层次的施政行为。例如对工业发展规模、招商引资规模、GDP总量和增速等显性指标的投入过多，而对环境、民生等一些深层次的工程只倾向于做表面文章。另外，一些地方领导注重历史贡献，急功近利的心理比较明显，由于经济建设的效益是立竿见影的，而生态政绩的效益难以在短时间内看到成效，加之地方领导班子的更换周期较快，在其任期内能有所收益也未可知。因此，一些地方领导对生态建设并不重视。

2.生态政绩指标体系设置尚不完善

政府在进行生态绩效指标设置时面临着几个问题：第一，指标设置标准难以统一。每个地区的经济发展状况，生态环境都有所差异，所以不能按照同样的标准进行考核，如何因地制宜制定适合该地区的生态政绩考核标准还有待进一步探索研究。第二，生态文明建设指标设置不够全面、系统。当前我国一些地区的生态指标设置内容简单化，比如目前青海省生态环境保护考核指标中仅有生态建设、环境保护和耕地保护这几项内容，并且未进行细化分解，这就使生态政绩考核变成了附属性质的附加指标，也就无从谈起生态政绩考核的指导作用了。[6]第三，生态政绩考核部门化、区域化现象严重。目前我国生态考核指标主要侧重政府个别职能部门，而未在整个政府工作中得以体现，使得生态考核指标设计出现缺失，不能全面考核生态政绩。此外，一些省市只针对个别地区采用强化生态指标、弱化经济指标的方式，形成个别区域生态强势发展的局面，其他区域的生态发展仍旧滞后，未形成总体格局全面发展。

3.生态政绩考评与奖惩机制脱节

近年来，虽然政府生态政绩考核开始受到重视，但因发展理念、考评指标、制度执行、部门协调等多种因素的限制，体现生态文明要求的绩效考核机制仍未切实建立。由此导致政府生态绩效考核的结果没有作为对领导干部提拔任用的重要依据，对因决策失误造成重大环境损害的领导干部同样缺少问责机制，考核与奖惩形成了“两张皮”，降低了考核的公信力和威慑力，严重影响了干部群众参与考核的积极性，导致一些地区生态文明建设考核工作走过场，流于形式。

4.生态政绩考核结果运用弱化

生态政绩考核结果运用主要体现在对领导班子、领导干部的评价和使用等激励措施上。目前，我国对地方政府领导班子和干部的评价和使用主要还是集中在经济和社会发展指标上。这就易鼓励领导干部浅层次的施政行为，导致显性绩效行为如经济指标等会抢着去做，而一些类似环境保护、生态建设等隐性工作却没人去做的现象。这种情况的出现主要是领导班子及民众普遍认为显性指标的完成更容易使上级考察有看点，群众评议有亮点，在考核中易得高分。而这样的认识也正是由于生态政绩考核结果运用弱化所直接产生的。

三、完善生态政绩考核体系的途径研究

当前，越来越多的地方政府将生态环境保护纳入干部政绩考核之中，进一步用科学的发展观引导地方发展，收到了良好效果；但同时在一些实践中也遇到不可避免的困难。目前的政府绩效考核中的生态考核可以从战略地位的提高，考核指标体系的强化、考核制度的完善以及政绩考核技术方法的增强来进一步完善。

1.提高生态政绩在政绩考核中的地位

从思想上着手，必须加强全社会的生态政绩观教育，使生态政绩考核深入人心。尤其要加强对地方领导班子的政绩观教育，树立全面、协调、可持续发展的科学发展观思想。生态政绩考核不仅仅是口号，更应当作官员考核的一个极重要的标准将其纳入考核体系。在当前背景下，要实现我国经济发展方式的转变，建设资源节约型、环境友好型的和谐社会，就必须将生态绩效考核纳入当地领导班子考核的范围。同时广大人民群众也应树立生态政绩考核的思想，积极监督生态绩效考核的具体实施，对官员的施政行为和举措进行有力的监督，发挥监督主体作用，为把我国建设成为繁荣、富强、民主、文明的社会主义现代化国家而共同奋斗。

2.完善生态政绩的考核指标与技术体系

根据我国不同地区、不同功能区、不同领导层级设置相应的考核指标体系，允许各地根据实际情况增减指标调整权重。对于经济发达的地区，资源环境类指标考核的权重应高于经济类指标权重；对于限制开发的重点生态功能区，实行生态保护优先的绩效评价方 式；对于禁止开发区，应注重对地区生态环境的保护与修复，避免各级各类文化资源的损害与破坏。同时，政府要加紧研究制定新的绿色政绩考核技术标准。十八届三中全会提出，要探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计。[7]自然资产的价值评估技术要求高，难度大，尚无统一技术标准。建议加快相关研究，尽快出台相关技术标准，为建立生态责任追究制度提供技术支撑。

3.设置多元考核主体参与模式

将生态环境保护纳入地方政府官员政绩考核之中，首先面临的问题就是如何考核以及采取何种方式考核。目前地方政府的政绩考核主体是单一的，由上级政府部门完成，考核方式是自上而下的。十八大报告指出，为增强全社会环保意识和环保参与的重要性，突破地方政府生态文明建设相关政绩考核的主体局限，应当改变目前考核主体单一化的状态，将政府考核、公众考核以及专家考核结合起来。同时，改变现有的考核方式，将自上而下的考核和自下而上的考核结合起来，重视培养公众的生态文明保护意识，积极吸收利用民众和专家群体的智慧，建立政府主导、民众参与的民主协商机制。

4.设置适合的生态考核周期与政绩考核周期

生态绩效的考核周期应该严格遵循生态发展规律。针对不同地区不同功能区和不同生态项目规划划分考核周期，加强对地方生态保护，加快工作进程和效果的评估。一般而言，考核周期可分为长期、中期、短期。其中长期5年以上，中期1～5年，短期1年以内。地方政府官员的绩效考核周期相对于生态环境保护考核的周期要短。地方政府官员任期是有限的，这就要求地方政府官员在有限时间内应尽可能做出令人民群众满意的成绩。与地方政府官员政绩考核周期短相比，生态环境保护考核的周期相对较长。生态环境保护具有投入多、见效慢、效果难以量化的特点，正是这些特点造成了地方政府官员在生态环境保护上出现激励不足的问题。为此，一是要探索生态文明追踪考核制度，在官员调任后仍能追究其执政过程中的生态保护责任。二是要提高生态环境保护考核在地方政府政绩考核中的权重，提升地方政府官员生态环境保护意识；三是要适当缩短生态环境考核的周期，以保证考核的有效性和连续性。

5.完善政绩考核结果运用机制

政府要积极运用生态政绩的考评结果来调整和改进相关工作，进行政府部门生态政绩的日常检查和年终考核，对于出现问题的部门应及时下发通告以责其加以调整改正。政府部门要建立适合的奖惩机制，将政绩考核的结果作为对领导干部提拔任用的重要依据，对在生态文明建设中做出突出贡献的单位和个人给予表彰奖励。建立生态环境损害责任终身追究制度，对不顾生态环境保护而盲目决策造成严重后果的领导干部，严格追究其责任。[8]

参考文献：

[1]王 文.我国领导干部生态政绩考核的发展现状与完善途径[D].武汉：湖北大学， 2012.

[2]刘熙瑞.服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择[J].中国行政管理，2002，（7）.

[3]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[N].人民日报，2012-11-18.

[4]谷树忠，胡咏君，周 洪.生态文明建设的科学内涵与基本途径[J].资源科学，2013，35（1）：2-13.

[5]中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局.马克思恩格斯选集（第四卷）[M].北京：人民出版社，2012.

[6]杨皓然，王跃荣.生态立省战略下青海生态政绩考核体系初探[J].青海社会科学， 2009，（6）.

[7]赵细康，王丽娟.考核新规催生绿色政绩观[N].中国环境报，2014-01-03.

[8]谢海燕，杨春平.建立体现生态文明要求的考评机制[J].中国经贸导刊，2014，（9）.