新常态视阈下地方政府社会治理能力的提升的困境与出路

黄旭

[摘 要]新常态视阈下，新政策观、新资源观、新经济观以及公民日益觉醒的民主与参与意识正逐渐形成潜在的联动机制，倒逼我国地方政府提高社会协同治理的质量与水平。提升地方政府社会治理能力是当前我国推进行政体制改革，建设善治政府的需要。地方政府能否实现善治直接关系到我国政治的稳定。当前，我国地方政府面临着新的、更为复杂的问题，如执行力不足、公众参与渠道狭窄、公共服务能力不足等，原有的体制路径已经难以应对种种挑战。新环境下如何创新政府社会治理方式、增强政府社会治理的执行力、拓宽社会治理的参与渠道等成为当前地方政府体制创新路径研究的重要课题，这无疑将对我国深化行政体制改革、构建社会主义和谐社会具有重要的理论指导意义。

[关键词]地方政府；协同治理能力；困境；出路

一、新常态视阈下地方政府社会治理能力的现实情况分析

（一）制度日益规范，执行力不到位

依法治国战略的实施，使得我国政治、经济、文化、社会等各方面的治理纳入了法制轨道，为实现国家的长治久安、人民生活安定提供了重要保障。在国家依法治国总纲略的指导下，我国地方政府治理已纳入了依法办事、秉公处理的正轨。目前，我国已经建立了针对地方治理的较为完善的地方性法规、规章制度，来规制地方政府治理行为。

众所周知，地方政府治理在很大程度上都是依靠政策制定和执行来最终实现，因此治理效果的好坏可以说关键就在于政策制定的是否科学、执行是否有力。在现实地方政府治理过程中，不以当地实际情况制定政策、歪曲上级政策、执行不力情况比比皆是。地方政府作为国家基层政府，也作为国家政策的最终实施者，却没有以正确的措施和行为来执行公共政策，而是以表面上大张旗鼓奉命执行，暗地里私自修改政策执行内容，造成国家政策本质缺失，最终达不到应有的治理效果。

（二）公民参与意识增强，参与渠道较窄

随着人民文化生活水平的显著提升，公民参与的主体意识也随之增强，公民通过民主选择、民主决策、民主管理、民主监督等方式参与政府的社会治理活动中，把公民参与当作自己应有的权利。

目前，我国地方治理的主体依然是政府，政府在社会治理方面是全能的，公民和社会组织的参与还相当有限。当前，我国政府不断丰富和完善公民参与渠道和方式，例如，举办听证会、微博问政、媒体访查、政府财务公示等形式来吸引公民参与。但由于公民代表性低、专业知识缺乏、地方政府自身是否愿意采取公民意见等问题，都在很大程度上阻碍了公民参政作用的发挥。

（三）服务理念增强，治理力量不足

十八大以来，随着国家行政体制改革不断深化，建设服务型政府已成为实现政府治理能力提升的重要途径。地方政府在依法推进自身建设同时，始终坚持以为人民服务为宗旨，以公开、透明、廉洁、高效、奉公的方式为人民群众办实事、办好事。地方政府已逐渐向以坚持从群众中来，向群众中去为根本理政理念的现代服务型政府转变。

随着社会事务日趋复杂且变化迅速，人民自身素质和参政意识的增强，单一的以政府为主的治理力量已经不能够应对社会变化发展的需要，因此，实现多元化的治理模式势在必行。政府在治理的过程中，也应该去依靠社会组织、大众媒体等其它治理主体的力量。

二、新常态视阈下地方政府社会治理能力的现实困境分析

（一）官本位思想的存在导致公务员整体服务意识不足

地方公务员作为基层地方治理的直接参与和实施者，在传达和执行上级政策指令以及能否保证实现善治将起到关键性作用。因此公务员自身素质和业务能力的高低将直接决定其能否确保政府职能有效履行，切实维护人民群众的根本利益。公务员制度的实施，使得我国公务员队伍整体素质有了明显的提升，业务能力得到增强。但不可否认，目前我国公务员特别是地方政府公务员自身素质还存在很多的问题，这在一定程度上影响地方政府治理成效以及政府形象的提升。长期以来，由于受到“官本位”思想的影响，许多地方公职人员在履行自身职能的过程中多表现出重关系、轻原则、程序，不按照国家法律规章制度办事，甚至在一定情况下为了谋取自身私利，不惜贪污腐败，形成地方小团体保护主义，严重影响地方治理效果。现代政府的一个核心价值是“回应”，即政府行为应该达到“与人民的偏好相一致”。

（二）民主协商机制不健全导致政府决策模式单一化

在当前，地方政府由于受到传统文化和官僚主义思想的影响，在制定和执行公共政策的过程中，往往实行单一的自上而下的独断式决策和执行方式，从客观层面上说，这种决策方式有利于决策的快速制定和执行，但难以保证决策方案的科学、合理性以及执行的效果。具体来说主要体现在以下几个方面：第一，在决策方案制定方面，虽然决策制定部门在制定政策方案时，会进行调查研究，进行实地情况的考察，但出与自身利益的考虑或者行政不作为导致地方政府部门往往表现为只是走程序，走过场，目前地方政府在协商过程中表现出“发言受限制，非真诚协商敷衍了事，务虚协商流于形式。”的现象较为普遍，最终使得决策因缺乏科学性、合理性而导致政策失败。第二、在决策执行方面，地方政府出于保护地方利益的考虑，对于国家制定的政策采取断章取义甚至拒不执行的态度，不尊重公民应有的知情权，仅把公民作为政策执行结果的被动接受者，认为公民应该无条件的遵从政策执行，加之公民自身素质低下，长期以来受到“草民”、“顺民”思想的毒害，使得公民自身对于政策执行采取逆来顺受的态度，这更加剧了某些地方政府不按国家相关政策办事的行为，使得公民参与流于形式。正确科学合理的民主决策方式是各级地方政府实现善治的前提。在决策制定和执行过程中，地方政府应当将公民纳入到决策过程当中，倾听民众心声，尊重民众意愿，以平等、双向沟通的方式实现民主协商，吸纳公民合理意见，推进公共决策的科学化、合理化。

（三）公民参与的分散化导致政府社会治理的成本增加

赞同公民参与的一个重要的理由，增加公民参与可以将公民的要求更好地地体现在行政管理过程中。社会建设的全面、协调发展，需要广大公民以合理的途径充分地有序地参与。公民参与社会治理，是促进地方政府决策科学化、合理化的重要保证，也是提高政府治理效率和质量的得力助手。因此，公民参与社会治理必不可少。

但在现实的实践活动中，公民参与社会治理也不同程度的出现了一定的问题。首先，公民参与的不完善性。不论在何种情况下，那些新被选为参加社会治理或者已经参与的公民都很难代表那些所有有资格参与社会治理的公民，因为参与社会治理的那部分公众往往是社会经济阶层较高的人，他们常常不能代表更广大公民的利益，而是表达自身的特殊利益，而不是公民的普遍利益。我国作为拥有8亿农民的国家，其自身素质和参政意愿都难以满足社会治理的需要，使得农民参与流于形式。其次，与社会治理成效相抵触。由于公民参与社会治理，势必需要政府部门花费时间学习如何去处理公民参与过程中提出的问题，如果公民对政府的社会治理结果不满意，那么公民在一定程度上势必会拒绝执行政府制定的政策，影响政策执行效率。此外，对政府决策质量的威胁。决策作为政府实施治理的共识性意见，是决定治理效果的关键性因素。在决策制定过程中，由于公民常常不能理解政策质量标准中包含的知识和常识，而参与决策的公民越多，期望发挥作用的人越多，在这种条件下，公民参与决策势必会影响政府相关决策的质量，影响治理效果。

三、新常态视阈下地方政府社会治理能力的提升路径分析

（一）树立以人为本的服务理念，创新政府社会治理方式

始终代表最广大人民的根本利益，坚持全心全意为人民服务是中国共产党的根本宗旨，也是我国各级政府行动的根本总则。对于政府而言，建设成为服务型政府刻不容缓。服务型政府从根本上说就是要以人为本，保障公民的基本权利，解决民众生活难题，提供完善的公共服务。对于地方政府来说，建设服务型政府就要创新政府管理方式，实现管理与服务相结合，更好的为基层公民、社会组织、企业服务；同时，地方政府也应该转变自身职能，认清自身，准确进行角色定位，正确处理好自身与市场之间的关系，减少对微观经济运行的干预；此外，对于服务型政府的构建，地方政府要加快完善公共服务体系，促进公共服务均等化，保证让每一个人都能享受到发展的成果，实现社会和谐。此外，各级地方政府要树立诚信为政的治理理念，各级地方政府在制定和执行公共政策时，要充分倾听民众心声，尊重公民意愿，并能够从当地实际情况出发，尊重客观规律，以保证公共政策制定的科学性、合理性，同时提高公共政策的执行效率，达到良好的治理效果。

十八大以来，深化行政体制改革，简政放权，创新社会治理方式已成为我国行政改革的主体方向。党的十八届三中全会更是明确提出要加快构建以党委领导、政府主导、社会参与为基础的社会治理方式，在这种多元参与治理模式下，使得政府开始更为关注其他社会主体对于处理社会事务，解决社会问题的作用与功能，使政府开始意识到要将自己不应该管的和管不好的社会事务交给其它社会主体去处理，以便于社会问题得到更好的解决。

（二）加强和完善相关制度（机制）建设，实现地方政府有人治向法治的转变

如前文所述，仅仅依赖政府自身的单项决策，很难保证社会治理的成效。因此，实行多元治理方式，可以充分发挥各个主体自身优势，提高治理效率。当然，促进和完善相关制度建设是必不可少的关键环节。主要应做好以下几个方面机制建设。第一，公正的利益协调机制。在当前多元利益诉求和利益结构不断分化的情况下，地方政府应建立健全利益协调机制，在保持自身独立性的前提下，以公正、合理、诚信、以事实办事的态度来协调不同群体之间的利益纠纷，确保社会公平，提升治理成效。第二，完善的社会救助机制。对于社会中的弱势和特殊群体，政府部门应制定和完善相关救助政策，为其提供最低生活保障，同时进行相应的技能培训，实现就业，促进社会和谐。第三，完备、高效的公共安全和社会预警机制。地方政府作为公共服务和物品的提供者，也作为社会公共事务的处理者，应该建立健全完备的危机处理机制，能够做到防微杜渐，及时处理突发事件，确保社会治安和谐、减少危害事故的发生，实现人民生活安定。

党的十八届四中全会强调：依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，依法执政是党治国理政的基本方式。“人治”是封建传统政治的产物，这种治理具有很大的随意性、专断性与不规范性。因此，我国地方政府治理要现代化，根本途径还在于政府治理实现由“人治”向“法治”的转变，由权力至上走向法律至上。从“人治”到“法治”，需要提高地方政府治理者运用法治思维和法治方式处理问题的能力。治理者必须牢固树立法律权限不能突破、法律底线不能逾越的法治观念。

（三）拓宽公民参与治理渠道，增强公民政治参与的积极性

公民参与是地方治理体系中不可或缺的内容，它既是实现地方善治的重要治理手段，更是地方治理的核心目标取向，因为“以公民为中心的治理才算是一份真正的公共生活”。具体来说，地方政府在建立健全相关制度机制的基础上，应扩宽公民参与渠道。例如，随着网络技术的发展，地方政府可以通过微博、微信、电子邮件、QQ等其它新媒体形式来扩宽公民参与渠道，保障公民能够随时了解政府政务信息，实现对话交流，表达自身意愿，为公民提供更加全面、及时迅速的服务。此外，要完善听证会、政府政务公开机制，加快推进电子政府建设，增强政府工作的透明度，实现政府与公众之间平等、良性互动，提升政府办公效率和质量，扎实促进服务性、回应性、透明性政府建设。

对于国家而言，增强公民自身知识和能力，提升政治参与热情，实现政府、公民之间良性互动，是提升政府治理能力的重要举措。一方面，国家要加强教育和宣传力度，使公民坚决摒弃落后的草民、顺民意识，树立主人翁意识，时刻关注国家命运，积极参与国家治理。另一方面，公民自身应该自觉学习科学文化知识，提升政治参与热情，积累参政知识及相关经验，为实现社会善治建言献策。

参考文献

[1][美]约翰·克莱顿·托马斯，孙柏英译.公共决策中的公民参与[M].北京：中国人民大学出版社，2010.

[2]卡尔·博格斯.政治的终结[M].北京：社会科学文献出版社，2010.

[3]郑州市人力资源和社会保障局.郑州市人力资源和社会保障局关于认真做好2015年度全市农村劳动力补贴性职业培训工作的通知.