西部地区地级市政府公共服务绩效的评估研究

李修齐



西部地区地级市政府公共服务绩效的评估研究

李修齐

摘要：随着时代的不断变迁，我国正处在十分重要的社会转型时期，在此期间，我国东、中、西部地区的发展速度并不一致，西部地区的发展速度落后于东、中部地区。为了更好的促进西部地区的发展，我们从地级市政府的职能和定位出发，基于现有的理论基础，制定了一套包括政治、经济、文化、社会、环境等五个方面的评估指标的评价体系，针对西部地区地级市政府的公共服务绩效来进行评估和研究，并利用得出的评估指标对西部地区的现状进行了评估。

关键词：西部地区；地级市政府；公共服务；绩效评估

一、引言

随着中国的不断发展，经济增长的速度也随之不断增快，人民的生活水平和质量也得到了改善，中国取得的成就是全世界都有目共睹的。但是外界只能看到我们成功的一面，在我们成功的背后却有着十分严峻的问题，那就是出现了很严重的失衡现象。我国国土面积广阔，经济发展不平衡，东西部发展脱节，城乡人均收入差距大等等问题。为了从根本上解决这些问题，我们首先要对现在的情况作出评估，根据结果来找到问题的所在，采用具有针对性的方法予以解决。那么，我们就需要一个政府公共服务绩效评估的标准，来对政府的工作进行评估，本文的重点就是如何确定合适的指标来对政府的公共服务进行评估，才能最快速、最准确、最便捷地得出结论。

目前我国正处在非常重要的社会转型时期，政府所需要做的不仅仅是“管理者”而且应更多的倾向“服务者”。面临这样的转变，政府所需要变化的不只是政府职能，更加迫切的需要一套能够对政府的公共服务绩效进行评估的标准，并且将其投入使用，并反复试验，以保证政府能够确实做到为人民服务，以人为本，完成“服务者”角色的转型。在此之中最重要的问题就是究竟如何才能使得政府的公共服务质量有所提升这一根本问题。所以在制定评估标准时，一定要注意可实施性和准确性。立足于社会的基本显示情况，兼城市和农村两个方面，多方合作和协调才能得出最好的结果。

我们进行政府公共服务的绩效评估的主要目标就是希望通过评估所得出的结果来相应的做出具有针对性的制度调整和安排。所以我们在选择公共服务评估指标时要客观全面、简明实用、软硬兼联、规范稳定。尤其是在资源比较匮乏的西部地区，信息的采集与分析本身就是非常具有挑战性的工作，软件与硬件都存在着一定的问题。因此，我们更加需要这个评估的标准来帮助我们发现问题，改正并完善。

二、文献综述

(一)绩效的概念界定

绩效是一个普遍的概念，通俗地讲即某特定对象在一段时间内的行为表现。绩效是一个多维的概念，具体表现为在不同情境下，人们对“绩效”一词往往有着不同的认知。传统的政府绩效关注于绩效的经济性，国内外学者的研究也多用经济绩效来表述政府绩效。然而，随着新公共管理运动的兴起，学者们不断认识到传统的经济绩效测量不仅太迟和太聚焦，而且也不能很好的反映顾客对于服务质量和服务速度等方面需求。在此背景下，公共管理学者开始将政府绩效的研究重点转移到利益相关者的诉求方面，关注地方政府非经济绩效，并提出公共服务绩效的概念。

(二)公共服务绩效的概念

公共服务绩效的概念最初是由英国审计委员会(Commission A,1988)提出的，其认为公共服务绩效就是公共部门管理的结果。Boyne(2003)将公共服务绩效界定为，公共服务的实际感知与期望标准之间的差距，其包含公共服务的质量、效果和顾客满意度等多个方面。田华(2007)认为公共服务绩效是对政府公共服务的效率、能力、质量、公共责任和社会公众满意度等方面评估的结果。丁元竹(2009)认为公共服务绩效是人们对于享受基本公共服务水平的主观感受与满意程度，它包括客观水平和主观感受两部分。

然而，公共服务部门通常提供了多种类型的服务，因而其公共服务绩效是复杂的并且是多维度的，其包含了许多的贡献从而难以界定。因此，学者们又提出核心服务绩效的概念，其认为核心服务绩效是一组能够反映组织绩效和核心职能的综合指标体系，其通常包含教育、社会服务、环境、住宅、休闲、社区安全等多个服务领域。因此，根据上述的分析，本研究将地方政府的公共服务绩效界定为政府提供包含教育、社会服务、环境保护等一系列基本公共服务的结果表现。

(三)地级市政府的相关概念

1、地级市政府的概念

地级市政府作为我国政府体系中重要的一环，在我国“五级政府架构”中扮演着承上启下的重要角色。在当前全面建设小康社会的背景下，组织推进地级市政府机构改革和职能转变，首要问题就是“地级市政府的职能定位问题”，只有解决了这个问题，才能更好的建构地级市政府的公共服务绩效评估的指标体系。

2、地级市政府的职能

我国《宪法》第一百零七条明确规定：“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、文化、卫生、体育事业、城乡建设和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。”

三、公共服务的绩效评估体系的构建

(一)目前我国公共服务领域存在的问题

就目前而言，我国政府的公共服务的水平还是比较低下的。政府一直都扮演着“管理者”的角色，掌握着绝对的权利，对于如何成为一名“服务者”还需要大量的时间来学习。从我们日常的生活来看，在行政体制内部存在着比较严重的贪污、腐败的现象，形式主义比较严重，办事效率低下更是给百姓的生活带来了很大的不便，当然还存在着乱收费、乱罚款的现象，不正之风依然存在。当然，自习近平主席上台之后，制定了一系列反贪污、反腐败的政策，坚决执行，严抓严打，效果十分显著，全国人民有目共睹。这为从上到下的清正廉洁奠定了一定的基础。

1、老百姓看病难、上学难的问题

这两个难题在我们国家有着相当久远的历史了，首先来说看病难。看病难包括三个方面分别是医疗卫生、社会保障以及基础设施建设的问题。由于地区的环境所造成的医疗卫生条件差是很难再短时间内解决的。国家为了解决西部地区的看病难问题，做出了种种决策。例如西部大开发计划、西部的三支一扶计划等，同时加强了资金的支持。这不仅解决了没钱看病，而且解决了西部地区的人才流失的问题。国家为人民解决看病难的主要途径就是加强基础设施的建设和为人民购买医疗保险两条途径。

上学为什么难呢？学校少，老师少，孩子家庭贫困，上学条件艰苦以及一些封建的思想束缚，在有些落后地区，仍旧有人认为女孩子不应该读书，并因此剥夺了她们受教育的权利。学校少，国家就加强基础设施建设，在适合的地方增建学校；老师少，国家有三支一扶政策，派去优秀的人才为国家培养下一代人才；孩子家庭贫困，国家推行九年制义务教育。只不过这些政策已经出台，而具体到不同地区，则有不同的执行结果，并且不同地区之间的差距甚至大的惊人。这就是为什么我们要对西部地区的地级市政府的公共服务绩效做出评估的理由，同样的政策为何会导致不同的结果呢？

2、环境保护问题

这是一个近来比较热门的问题。在国家发展之初，大规模的发展工业导致了我们的自然环境遭受了很严重的破坏，那人们最大的感受就是窗外灰蒙蒙的天空了。有人笑谈，曾经几时，连蓝色的天空我们都只能在照片里见到了。的确，雾霾是一个对于我们来说不陌生但新鲜的名词，在我们童年的时光从未出现过的天气现象，但是现在的我们却习以为常。

3、基础设施建设

这个问题与我们的日常生活息息相关。比如公共交通建设、生活资源公民享有情况以及文化生活设施的建设情况等等。现在越来越多的城市病普遍出现在大城市，而交通拥堵则是最普遍的现象，车堵，车上的人也拥堵。轨道交通的建设虽然在一定程度上缓解了公共交通的压力，但是人依旧那么多。此外，中国人的平均阅读量也处在一个很低的水平，所以文化设施建设也同样需要加强。李克强总理于近日提出的要提高网速，降低上网费用，同样是属于文化范畴的基础设施建设。我们国家的基础设施建设的好坏可以直接反映出国民的生活质量水平，同样也能够反映出政府公共服务的水平。所以基础设施建设也是用来评估政府公共服务绩效的重要指标。

(二)政府公共服务绩效评估指标体系

根据上述分析和研究的可行性，我们从地级市政府的职能出发，划分了五个维度。政府的公共服务包含着很多细小而琐碎的方面，为了方便统计，我们筛选了一部分作为评估指标，并将其分为了政治、经济、文化、社会、环境五个方面来制定政府公共服务绩效评估指标体系。

为了能更加直观的了解整个评估标准，我们将上述内容列表如下：

政府公共服务绩效评估指标一级指标二级指标单项指标政治居民参选率网络政治参与率每万人公务员数经济居民可支配收入增长率城乡居民人均可支配收入之比居民消费价格指数城镇与乡村的居民恩格尔系数居民基尼系数文化人均图书馆馆藏书的数量基础教育小学生均教师人数中学生均教师人数社会公共安全破案率人均交通事故发生率人均盗窃案件发生率基础设施建设人均公交车数量人均出租车数量人均道路长度基本医疗卫生人均医院数量人均床位数量人均医护人员数量社会福利保障社会保障经费占财政支出的比重有五险一金的职工占职工总数之比环境城市绿化人均绿地面积人均建成绿化覆盖率环境治理工业废水达标排放率工业烟尘处理率

四、西部地区公共服务绩效的现状评估

(一)政治

自1978年以来，中国的发展道路一直都处在一种极度不平衡的状态，官本位的思想根深蒂固，政府始终都处于领导地位，通过快速的发展经济来提升国家的地位和改善国民生活水平。但是极端的发展方式给我们的国家带来了许多的问题和隐患。尤其是西部地区的政府必须对这些发展的后遗症加以重视，努力治愈，才能真正带领西部地区走向辉煌，否则全面建设小康社会也只能是一句空空的口号罢了。因此，西部地区的政府必须早日实现转型，深化行政体制改革，关注民生问题，想人民之所想，忧人民之所忧才能使得西部地区早日追赶上国家发展的脚步，西部地区的人民生活质量更高。

(二)经济

我们到底知不知道究竟是什么原因导致了西部地区的经济发展不平衡的现象出现呢？西部地区的发展水平和发展速度都与中、东部地区有很大的差距。2013年底，西部地区国内生产总值占全国的比重为20.0%，较2002年底提高了将近5个百分点，但是仍旧落后于中、东部地区。但是我们可以欣喜的看到，西部地区2014年有四个省份的GDP排名进入了全国前十名。这说明西部地区的经济处在一个较快增长的状态，只是由于基础较为薄弱，所以在总量的提升上并不明显。

(三)文化

东部地区与西部地区的反战差距还可以通过基础教育、科技文化水平等方面体现出来。在这种现状下，西部地区的政府仍旧把经济增长作为最主要的工作指标来完成，于是就出现了公共产品的供给不足以及公共服务的不到位等问题。西部地区的经济虽然增长了，但是却导致了经济粗放型增长、生态环境遭到破坏以及社会发展落后的局面。然而上述情况的出现也会使得社会治安出现问题，因为不稳定的因素太多。

(四)社会

来说一下西部地区的基础设施。西部地区每百平方公里土地面积铁路里程和公路里程仅为0.65公里和7.07公里，比东部地区分别少2.8公里和29公里。还有近些年引起人们普遍关注的环境问题，整个西部地区的开发模式有严重的路径依赖，这些年尽管大家重视转方式、调结构，但是西部地区由于发展阶段和发展的基础和一些自然条件的约束，整体上的增长还是靠投资拉动，靠资源驱动，资源要素的贡献还是比较大。这种方式虽然是这个阶段很难回避的，但是应该说造成的一些特别是对环境这样一些影响还是比较大的，我们看到现在生态环境总体上还是令人担忧的。

(五)环境

国力的强弱并不仅仅依靠经济的增长，环境是我们人类赖以生存的家园，决不能以牺牲环境为代价来达到发展经济的目的。因此西部地区的地方政府要提高政府转型的速度，更好的为广大人民群众提供公共产品和公共服务，提高人民的生活水平和生活质量，提升群众的幸福感，要彻底贯彻科学发展观，实现可持续发展，在稳定中求发展，渐渐缩小与中部、东部地区的发展差距。

五、结语

无论是我们国家现状的要求，还是广大人民群众的热切期盼，都希望政府能够早日拥有更高水平的公共服务。所以我们需要更加努力地进行研究活动，在现有的评估标准的基础上加以实验和改进，早日做出更加适合于西部地区政府公共服务绩效评估的标准，以助力于服务型政府的建设。

我们一定要坚持走群众路线，坚持以人为本的坚定信念，以提高政府的公共服务绩效为根本目标，加快实现各级政府公共服务均等化，从根本上提升政府公共服务的绩效水平是我们远大而宏伟的目标。(作者单位：陕西师范大学)

参考文献：

[1]孙璐，吴瑞明，李韵.公共服务绩效评价[J].决策参考,2007,(24).

[2]张钢，牛志江，贺珊.地方政府公共服务质量评价体系及其应用[J].浙江大学学报,2008,11.

[3]田华.论政府社区公共服务绩效评估体系的构建[J].理论界，2007,8.

[4]丁元竹.界定基本公共服务及其绩效[J].国家行政学院学报,2009(02).

[5]陈振明.公共服务绩效评价的指标体系建构与应用分析——基于厦门市的实证研究[J].理论探讨,2009(05).

[6]戴钰.政府基本公共服务绩效评估的指标体系研究[J].湖南行政学院学报.2010(06)

作者简介：李修齐，女，汉，天津人，研究生，陕西师范大学，公共治理理论与实践研究。