防范新的隐性债务钻制度漏洞

于树一

6月29日，刘家义审计长代表国务院向全国人大常委会所作的2015年度审计工作报告，继续将地方债作为重点专项审计的内容之一予以报告。

地方政府债务的状况，以及管理制度的建设，近几年一直是社会关注的重点话题。继新修订的《预算法》颁布、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）出台以后，财政部集中发布了一系列规章制度，对地方政府一般债券、专项债券和置换债券的发行管理、预算管理、限额管理、信息披露、债务偿还等方面进行了全方位规范。可以说，在“建章立制”阶段，地方政府债务管理已经交上了一份满意的答卷。然而，这些规章制度的执行效果如何？这已成为社会关注的重点。从审计报告的相关发现来看，现实与理想还存在差距，各项制度的落地、进一步完善再到卓有成效，仍然任重道远。

掌控显性债务风险

尽量全面地掌控地方政府债务风险的意义在于整体评估我国当前的财政风险，尤其是在稳增长的政策背景下，可以清晰地了解积极财政政策减税增支、增扩赤字的限度，因为只有确保财政安全，才能有效支持稳增长目标的实现。

首先，一般公共预算安排的财政赤字将全部形成政府债务。根据财政预算草案，2016年我国一般公共预算拟安排财政赤字2.18万亿元，较去年提高0.56万亿元，其中中央财政赤字1.4万亿元，地方财政赤字0.78万亿元，赤字率提高到3%。在新常态背景下，我国扩大赤字规模、提高赤字率的出发点即是中央经济工作会议指出的：“弥补降税带来的财政减收，保障政府应该承担的支出责任”，从而加大积极财政政策的力度。由此看来，短期内我国不可能选择以减少政府支出或增加税收的方式来弥补财政赤字，而只能选择借债的方式，也就是说，2.18万亿元的财政赤字将全部形成政府债务，其中的0.78万亿元将形成地方政府债务。

其次，地方政府专项债券形成的地方政府债务，进一步推升我国赤字率。根据政府工作报告，2016年我国拟安排地方专项债券4000亿元。《地方政府专项债券发行管理暂行办法》规定，专项债券由各地方政府按照市场化原则自发自还，纳入政府性基金预算管理。同时规定，专项债券主要是为有一定收益的公益性项目建设筹集资金，偿债的资金来源是公益性项目对应的政府性基金或专项收入。由于专项债券所对应的公益性项目不可能当期产生收入，只能以项目建成后取得的收入偿还，在当期则直接形成政府性基金预算赤字，而这部分赤字并未计入3%的赤字率。如果将一般公共预算赤字与政府性基金预算赤字合并计算赤字率，则我国赤字率将进一步上升为3.58%。

再次，债务置换执行风险需高度关注。2015年8月份全国人大常委会批准的地方政府债务限额中含有15.4万亿元存量债务，其中有1.6万亿元是全国人大批准发债，剩余的13.8万亿元是通过银行贷款、融资平台等非正规方式举借的存量债务，需在3年内完成债务置换。理论上，债务置换不会产生债务净增，且有利于规范债务管理。但从审计工作报告可以看出，债务置换还存在着若干执行风险：一是有几个省存在着发债融资未有效使用的情况， 原因是和银行没有达成提前还款的协议，或者是因手续办理得比较晚、比较慢而没有办完偿还手续，不能及时还款，导致发行的置换债券资金没有使用。二是在债务置换的过程中规定优先偿还政府本金，但有些地方未按规定优先顺序偿还。三是置换债券已经发行完了，但没有履行合同及时偿还给原来的债务人，出现资金沉淀。

认识隐性债务风险

“建章立制”后，地方政府债务显性化、透明化有了制度保障，进步意义明显。但处于“初生期”的制度还不能算作成熟的制度，审计工作报告列示出了几种新的隐性债务形式，包括“明股暗债”、兜底回购、保障收益、分期付款等，它们或单独或一同隐含于PPP、产业投资基金等“外衣”的下面。这些新的隐性债务形式，有些性质难以确定，有些是在钻制度漏洞，都是未来需要关注的重点。

首先，需认识产业投资基金外衣下隐藏的地方政府债务风险。目前，地方政府通过设立产业投资基金为基础设施建设融资的形式，在各地如雨后春笋般迅速兴起。但是产业投资基金真正的意义在于发挥融资杠杆的作用，以其撬动更大规模的社会资本投入，所以在实际中大部分产业资金都入股了PPP项目。为提高对社会资本的吸引力，地方政府通过产业投资基金和项目单位签订合同，做出兜底回购（保障本金）、保障收益（每年一定比例的固定收益）、分期付款（以政府购买服务的名义每年从预算中安排支出）等承诺，甚至通过人大出具担保函。

这些做法一方面违背了政府与社会资本合作风险共担的基本原则，与中央鼓励产业投资基金发展的初衷不符，与发挥市场在资源配置中决定性作用的宗旨不符;另一方面，虽然上述行为均发生在企业之间，但因为有明确的财政资金保证，成为事实上的“明股暗债”，存在着隐性政府债务风险。

值得一提的是国家发改委作为首要的稳增长举措而推出的超万亿的专项建设基金，通过政策性银行发行长期专项建设债券，以资本金形式入主项目，中央财政按照债券利率的90%贴息，也明显带有上述“明股暗债”的性质。

之所以称之为“明股暗债”，是因为是否形成地方政府债务还存在较大的不确定性，只能将其界定为隐性债务风险，而风险大小决定于企业经营和项目建成后的运营，很难估算，但这类投资基金的规模巨大，风险不容忽视。

其次，需认识PPP外衣下隐藏的地方政府债务风险。除了上文提到的产业投资基金入股的PPP项目中存在着隐性政府债务风险外，在PPP外衣下还存在一种隐性政府债务风险，其载体是政府融资平台。目前，政府融资平台为了求生存，纷纷借助PPP项目实现转型，有的直接代表政府参与PPP项目，有的通过与社会资本合作成立一家新公司参与PPP项目。但是无论如何，政府融资平台的功能都无法彻底改变，平台公司大多是通过承诺固定收益、兜底回购等形式实现与社会资本的合作，其本质是以政府债务的方式参与PPP项目。因为目前融资平台的融资渠道不畅，大部分需要借助变相融资的方式，资金规模不可能很大，那么这些固定收益、兜底回购的承诺最终是要由地方政府来买单的。

隐性地方政府债务风险带来的威胁不容小觑，由于没有预算保障，一旦债务坐实，在经济新常态下，对地方财政和地方经济的冲击都会非常大，必须要对其有足够的重视。

着力防范其他形式的债务风险

事实上，除了上文列举的显性和隐性风险外，地方政府债务风险还有其他表现形式，如有些地方发债融资没有能够有效使用，有些地方仍然是违规或变相地来举债。此外，地方政府债务风险还会引致其他的风险，如地方政府发行债券或进行债务置换时，人民银行库款会集中大量流入，而还本付息时，库款会集中大量流出，势必对货币市场产生一定的影响。再如，地方政府发债定然会增加政府投资，这势必会对民间投资产生挤出效应，目前民间投资已出现增速大幅下滑的情况，须警惕。面对各种地方政府债务风险，我们需主动作为，降低风险危害。

第一，防止债务置换过程中产生资金沉淀。因为债务置换主要是针对以前政府融资平台举借的债务存量，所以平台公司是债务置换有效与否的关键环节。在实际运行中，财政部门将置换债券的额度下到平台公司以后，在财政部门的债务系统里，这项债务就算消失了，但融资平台怎么操作，缺少一些规范的监督。因协议没有签订好、还不具备偿还条件等原因，导致存量债务表面置换完成，资金实际沉淀在平台公司，债务形式和债权人均没有发生变化。因此，需要对债务置换进行全过程监督，防止资金沉淀等债务置换错配情况的发生。

第二，警惕新的债务形式带来的隐性地方政府债务风险。新修订的预算法只保障了发行债券这样唯一的地方政府举债形式，因此，借由产业投资基金、PPP等产生的兜底回购、保障收益、分期付款等“明股暗债”性债务均不属于合法的举债形式。需要出台相关法律解释，清晰界定新的举债形式有哪些，并明确相关合同无法律效力。

第三，以财税体制改革为基础，根治地方政府举债冲动。在预算法保障了举债权限的条件下，地方政府还热衷于以其他方式举债筹集建设资金。分析其背后的深层次原因，才能对症下药，治其根本。可能的原因只能是资金需求，因为地方融资平台被剥离融资功能，即便有了公开举债权限也不能保证地方基础设施建设所需的资金规模，而只有那些新的举债方式可以撬动更大规模的社会资本投入。还要看到，纳入预算管理的债务，有程序上和限额上的限制，新的举债形式可以更快捷、更足额地满足地方政府经济建设融资需求，最终带动地方经济增长和财政收入增长。

如此看来，要想真正消除新的债务形式带来的隐忧，只能从满足地方政府对资金需求的角度入手。根本的途径是加快建立事权和支出责任相适应的财税体制。其逻辑顺序是：确定政府事权总的范围、清晰划分政府间事权和支出责任、为各级政府事权和支出责任寻求资金来源、优化财政收入结构、完善转移支付制度。