中国为什么对菲律宾所提南海仲裁案说“不”

宋伟

【摘要】菲律宾试图避开主权问题，利用《联合国海洋法公约》强制仲裁机制的漏洞，否定“九段线”的意义和中国在南海的历史性权利，将菲律宾侵占南沙群岛岛屿的问题异化为中国与菲律宾之间围绕几个岛屿地位和归属的争议。这样做并不能实质性改变南海的现状，反而会恶化与中国的长期关系，因而是短视的。中国方面应该抓住相关机会，利用各种渠道多做工作，最大可能减少仲裁案的不利影响。

一、菲律宾南海仲裁案始末

20世纪70年代后，由于南海地区可能蕴藏巨大石油资源的消息，以及各国政府对于海洋资源的日益重视，菲律宾等东南亚国家开始侵占中国在南海的岛礁。菲律宾侵占了南沙群岛的马欢岛、费信岛、中业岛等岛礁，并对中国中沙群岛中的黄岩岛提出非法领土要求。尤其是2009年以来，在美国实施“亚太再平衡”战略背景下，菲律宾政府在南海问题上的态度日益强硬，试图把南海问题变成菲律宾和美国、日本等国家共同制衡中国的一个抓手。美国政府多次在东盟地区论坛上向中国发难。尽管美国声明不在南海岛屿主权争端和海洋划界问题上持有立场，但是却只把中国作为南海地区冲突局势的指责对象。在美国的支持下，尤其是阿基诺三世上台后，菲律宾开始考虑通过《联合国海洋法公约》（以下简称为《公约》）的强制仲裁程序来解决两国之间的主权争端，或者限制中国在南海地区的主权和其他权利。

2012年4月，菲律宾的军舰和中国海监船在中沙群岛的黄岩岛发生了对峙冲突，最后菲律宾方面不得不降低事态，撤回军舰，改派海监船只。黄岩岛事件后，菲律宾外交部长罗萨里奥发表声明，称菲政府将把黄岩岛问题提交国际海洋法庭，寻求通过“国际仲裁”的方式，解决中菲在黄岩岛的对峙。2013年1月，菲律宾政府向中国驻菲大使递交照会，宣称依据1982年《联合国海洋法公约》第287条和附件七的规定，就中菲有关南海“海洋管辖权”的争端递交仲裁通知，提起强制仲裁。中国政府退回了相关的照会通知，表示不接受、不参与仲裁。但菲律宾方面利用《公约》争端机制的漏洞，单方面推动仲裁进程。2013年7月，临时仲裁庭召开了第一次会议，确定仲裁的程序规则，并选定常设仲裁法院为书记处。2015年10月29日，仲裁庭裁定，菲律宾对所提仲裁请求的部分事项具有管辖权，其他一些事项留到后面阶段审议。2016年6月29日仲裁庭书记处称，仲裁庭将于7月12日公布关于菲律宾南海仲裁案的实体问题裁决。

二、南海仲裁案菲律宾诉中国的主张和本质

在重金聘请的国际律师团队的包装下，菲律宾向国际海洋法庭请求仲裁的事项包括15项，大概包含了权利来源、岛礁地位和行为活动三个方面。根据中国政府有关仲裁事项说明的立场文件总结，菲律宾的仲裁请求主要涉及：“第一，中国在《公约》规定的权利范围之外，对‘九段线（即中国的南海断续线）内的水域、海床和底土所主张的‘历史性权利与《公约》不符； 第二，中国依据南海若干岩礁、低潮高地和水下地物提出的200海里甚至更多权利主张与《公约》不符；第三，中国在南海所主张和行使的权利非法干涉菲律宾基于《公约》所享有和行使的主权权利、管辖权以及航行权利和自由。”

这15项仲裁请求试图避开《公约》中对强制程序的一些限制，将菲律宾的主张限定在澄清历史性权利与《公约》之间的关系、若干岛屿的历史性地位以及环境污染、航行自由等问题。而《公约》规定允许会员国对一些事项作出排除性声明，即不接受仲裁，这些事项包括岛屿主权争端、海域划界、军事活动等。菲律宾的仲裁主张经过了仔细的包装，其目的在于掩盖所提出请求的主权争端性质。

先看第一个方面，即菲律宾所提出的对于“九段线”历史性权利的质疑。其认为在《公约》签订后，这样的历史性权利就不复存在了；即便存在历史性的权利，也应该限制在《公约》规定的地理和实体范围内。仲裁庭认为，中国和菲律宾之间可能存在主权权利的重叠，但是对于历史性权利的性质及其范围的认定并不涉及这种主权权利的划分。显然，这种观点明显偏袒菲律宾，因为对于历史性权利的认定不可能不影响到领土主权和海域划界。中国已经将涉及海域划界等事项作了排除。而仲裁庭在裁定管辖权成立的论述中，却并没有排除有关南海“九段线”的问题，而是将其放到了后面阶段的审议中。

第二个方面涉及一些岛礁的地位问题，即它们是否拥有相应的领海、毗连区、专属经济区和大陆架等。这些岛礁地位的确定，表面上看是如何适用《公约》的问题，但本质上也是主权的划分问题。在主权归属没有确定的前提下，如何来认定这些岛礁所拥有的权利呢？反过来，岛礁地位的划分，也会影响到最终的领土和海域划界。显然，菲律宾方面避开了中国关于南海群岛作为群岛水域的整体主张，试图将其分割为《公约》框架下的个案问题。这些做法，本质上是限制中国的主权权利。如果菲律宾的主张得以成立，那么即使中国获得了某些岛屿，也不拥有相应的专属经济区乃至领海，从而不会影响到菲律宾的专属经济区和大陆架利益。

第三个方面涉及如中国的岛礁扩建污染环境、影响航行自由等问题，更多是附加性的，即确保仲裁庭能够建立。环境问题可能可以成为一个仲裁的理由，但是航行自由的问题本质上也依赖于主权范围的确定。而且，菲律宾和西方国家在讨论中国的南海岛礁扩建时，不使用扩建而是使用“造岛”的术语，试图否定这些岛礁所具有的权利地位。

因此，菲律宾提出的南海仲裁案本质上是否认中国历史性权利合法性，限制和剥夺中国在南海的主权权利，只不过披了“公约适用”的外衣。

三、中国为什么对菲方所提南海仲裁案说“不”

2014年12月，在南海仲裁案仲裁庭设定的中国提交辩诉状最后日期前，中国政府发布了《中国关于菲律宾所提南海仲裁案管辖权问题立场文件》，系统阐明了中国政府为什么不参与、不接受南海问题仲裁的原因，并强调这一立场文件并不意味着中国接受仲裁。《文件》结合历史和国际法说明，菲律宾提请仲裁事项的实质是南海部分岛礁的领土主权问题，超出《公约》的调整范围，不涉及《公约》的解释或适用范围；即使菲律宾提出的仲裁事项涉及有关《公约》解释或适用的问题，也构成中菲两国关于海域划界问题的组成部分，而中国已根据《公约》的规定于2006年作出声明，将涉及海域划界等事项的争端排除使用仲裁等强制争端解决程序。在此之后，中国政府多次声明对菲律宾单方面推进的南海仲裁案不参与、不接受的基本立场。既然中国对于南海和南沙群岛的主张有着相当多的历史依据和法理依据，为什么中国政府要对南海仲裁案说“不”？

最基本的原因当然是菲律宾所提出的仲裁事项本质上涉及领土主权和海域划界问题，而中国早已作出了排除性声明，不接受涉及这方面事项的强制仲裁。中国方面认为，不管是第一类事项，还是第二类和第三类事项，本质上都是试图否认、限制中国的主权权利。在岛屿主权的归属没有确定之前，如何能确定中国在南海的权利范围呢？而且，菲律宾方面辩称已经穷尽了其他可能的方法，但是事实上从未和中国讨论过仲裁请求中的事项，并忽视双方通过谈判达成的诸多共识，也无视《南海各方行为宣言》中的政治承诺，并不符合争端强制解决的前提条件。因此，对于这些事项，中国有权按照自己的声明拒绝参与强制仲裁。

第二，诉诸《公约》、临时仲裁庭机构并不是合适的解决方式。从《公约》的角度来说，它虽然涉及“历史性所有权”的概念，但是并没有清晰地界定什么是历史性所有权或者历史性权利。如果将南海问题提交强制仲裁，就意味着仲裁庭要对《公约》的这些概念进行界定，但这是一个仅仅包括5个仲裁员的仲裁庭所不可能完成的任务。即便是仲裁庭作出界定，也不可能保证其普遍性和公平性。而且，基于习惯国际法的历史性权利有很多种，并不一定是主权权利，也可能是一定的管辖权，并且这种管辖权可能是不排他的。对于这些历史性权利的认可和具体贯彻，最合适、可行的方法当然是通过当事方的政治协商来实现。仲裁庭的建立基于《公约》，可以很自然地推断，它的仲裁将更多基于《公约》的效力而不是习惯国际法的效力。中国政府认为，中国在南海问题上的主张既有历史依据，也有法理依据，并不能将两者简单对立起来。

第三，如果在明知道仲裁涉及主权利益的情况下还正式参与，有可能会对中国自己排除声明的坚定性产生影响，还可能产生一系列的连锁反应，即其他与中国有南海争端的国家都可能提起仲裁，中国将不得不全部参加，从而对局势的发展基本上失去影响力。既然中国方面已经作出了排除声明，而且认为《公约》框架并不十分适合用来解决这些争端，那么中国的坚定立场可能会在一定程度上挫败其他国家利用多边框架来制衡中国的想法。只要中国方面能够做好相关的沟通工作，向国际社会展现中国主张的合法性和诚意，那么就可以将不利仲裁结果的影响降到最低。

四、菲律宾阿基诺政府的短视与中国的应对

的确，需要承认，中国的不参与可能会带来一些消极效应，例如没有正式发表意见的机会、可能会引起一些仲裁员的反感、不利的仲裁结果可能会让中国面临更大的国际压力，但关键还在于中国如何说服国际社会。如果中国政府能够继续通过大量深入细致的证据，以及通过积极友善的沟通态度、合适有效的沟通方法，改变主流国际社会的看法，那么南海仲裁案并不一定能影响到南海问题的实际结果。

毕竟，就算是菲律宾国内的有识之士也认识到，中菲南海争端的解决，最终还是必须由两国之间达成共识。菲律宾资深海洋法专家、前司法部长埃斯特利托·门多萨就呼吁菲当局暂停推进南海仲裁案程序，为2016年7月1日上任的新政府留下选择余地。门多萨清醒地认识到，虽然美国、日本等国家在背后推波助澜，但是它们的支持是相当有限的，在关键时刻可能更靠不住。例如，美国从来就没有表态说支持哪个国家对南海岛屿拥有主权；美国在这一地区的根本利益是维持稳定，而过度支持菲律宾等国挑衅中国显然不符合美国的利益。从这些方面来说，阿基诺政府一意孤行推动南海仲裁案，虽然短期内可能获得有利的仲裁结果，但是并不可能实质性实现本国的领土野心，相反可能恶化同中国的长期政治和经济关系。

中国是菲律宾的第一大进口来源地和第二大出口市场。南海争端的本质不仅是领土归属，更是经济利益。菲律宾政府应该停止目前的短视政策，重视与中国长期友好合作所能带来的巨大经济利益。

从中国的角度来说，虽然没有正式参与菲律宾诉中国的南海仲裁案，但从战术的角度来说仍然要给予足够的重视，尽可能避免一切消极因素。例如，应该更积极、更有效地向国际社会解释中国的立场和依据，不仅发挥政府的政策宣示作用，更要发挥民间乃至跨国公司的力量；在仲裁的过程中，通过各种非正式的方式向仲裁庭进行说明和解释，减少仲裁员的反感；最重要的，则是继续坚持双边谈判的立场，抓住菲律宾新政府上台等机会，通过政治谈判和协商来推动现有南海争端的实质性解决。事实上，通过双边谈判解决中菲在南海的有关争议，既是中国政府的一贯政策，也是中菲之间达成的明确共识。正如外交部所声明的：“中国将继续坚持在尊重历史事实基础上，根据国际法，通过双边谈判解决与菲律宾在南海的有关争议。”

参考文献：

[1]“中华人民共和国政府关于菲律宾共和国所提南海仲裁案管辖权问题的立场文件”，新华网：http：//news.xinhuanet.com/mil/2014-12/07/c_127283404.htm。

[2]刘衡：《〈联合国海洋法公约〉附件七仲裁：定位、表现与问题——兼谈对“南海仲裁案”的启示》，《国际法研究》，2015年第5期，第3-22页。

[3]黄子宜：《菲律宾诉中国南海仲裁案辨析》，《亚太安全与海洋研究》，2015年第1期，第68-81页。

（责任编辑：王碧薇）