“互联网+”时代政府电子公共服务供给面临的问题及对策

林庆

关键词：公共服务 云服务 互联网+

随着互联网信息技术的迅猛发展，“互联网+”时代如约而至，依托信息化手段开展的电子公共服务逐渐走进公众的视野，无论从世界范围来看，还是从国内环境来看，电子公共服务迅猛发展的趋势已不可改变，而目前80%以上的公共服务信息资源掌握在各级政府手中，政府能否尽快适应这种新趋势，利用电子政府大力推进公共服务创新，为公众提供公正、快捷、有质量的电子公共服务，最大限度满足公众不断增长的公共服务需求，成为衡量政府是否称职的一条重要标准。国内目前只有上海、广州、深圳等个别发达城市，依托电子政府建立了“一站式”的网上公共服务供给平台，其他地区受人才、技术、体制等方面的制约，目前大都处于探索阶段。目前国内电子公共服务供给体系建设过程中主要存在以下问题：

一是制度缺失。在“互联网+”背景下，政府能否顺应公民日益增长的公共服务需求而对政府职能的重新定位，主要看政府是否进行了制度创新，建立了具有服务本质的制度模式。长期以来，各项体制机制改革步履蹒跚大都因为部门利益纠缠不清且难以割舍，即便是身处“互联网+”时代，电子公共服务日益普及，各级政府部门也不愿对现有制度体系进行大拆大建，导致电子公共服务很多环节无法可依、无据可查，影响了发展进程。如有的政府部门虽然想到利用互联网为公众提供各类公共服务事项，但由于在电子签章认证、网络信息安全等方面还存在诸多法律空白和制度缺失，很多部门怕担责、怕出事，影响了他们的积极性。同时，制度的缺失导致政府部门在公共服务事项是否提供、提供的程度和要求、提供方式和标准等方面，随意性比较大。如部分地方不考虑本地实际，在缺乏制度体系支撑的情况下，简单照抄照搬他人成功经验，搞“一刀切”，即使有些地方政府部门能够打出“一站式服务”“公共服务超市”等口号，但也仅限于一小部分部门间的协同和简单操作层面的探索，区域电子公共服务供给的总体规划和制度设计远远落后于工作实践。

二是积极性和针对性不足。新形势下，各级政府的公共服务意识和能力水平得到了一定程度提高，但离公众的要求还有较大差距，政府完成从 “重审批管理”向 “重公共服务”转型的阻力和困难还比较多。

从政府部门提供公共服务的积极性看，目前，大部分政府部门在行政运行方式仍然在传统行政框架下运行，审批、决策、管理方式等方面都表明政府部门职能没有实现真正转变。比如在行政审批方式上，行政服务中心实现了物理空间上的集中，但审批运行机制以及更根本的行政运行方式没有发生质的变化，重审批管理、轻公共服务的现象并未得到根本转变。在这样的背景下，相当多政府工作人员头脑中“官”念意识过强，服务意识欠缺，工作重心都放在权力和利益更加集中的审批事项上，忽视了公共行政在提供公共服务方面的服务性作用，放不下架子，扑不下身子，缺乏做好公共服务的耐心，在通过信息化手段改进现有公共服务流程等方面更是想的不多，有些即使想到了、做到了，但为了部门利益，在网上把简单的服务事项搞得比审批事项还繁琐，缺乏积极主动为公众提供优质公共服务的意识。

从政府部门提供公共服务的针对性看，公共服务事项本该由公众决定需要不需要，需要怎样的服务，而一直以来，政府扮演着“全能政府”的角色，公众在传统视野下仅仅是一个被动接受和适应的角色。近几年来，政府在电子公共服务领域努力想办好事公众不叫好的情况出现多次，究其原因在于政府部门与公众缺乏互动交流，在没有充分了解公众的想法和需求的情况下，按照自己的想法给公众提供服务，确定服务方式，最终与公众需求无法匹配。如各级政府都在门户网站上提供了大量公共服务信息，但公众最关心的交通出行、食品安全、环境污染、公共卫生等方面便民政策、惠民信息等内容，在网站上可供查询的项目不多、内容不全，有时更新维护不够及时。在信息的提供上一般采用统一的服务提供模式，对用户个性化需求考虑不够周全，公众的参与和反馈得不到及时回应，网站不能及时获取公众的实际需求，调动不起公众的积极性，因此也就得不到服务对象的积极评价。

三是信息碎片分布。“互联网+”时代，大量信息化手段的应用使政府向公众提供公共服务越来越趋于扁平化、直接化，但由于相关整合共享机制调整没有跟上，导致电子公共服务在应用中并未改善传统的政府提供服务的层级模式和管理模式，从而在网络环境下形成了大量碎片化的公共服务信息，为电子公共服务信息资源整合带来了一定障碍。

从业务角度看，近年来，政府通过扎实推进行政审批制度改革，对政府提供的行政权力事项进行了梳理和规范，采取“进驻大厅、集中办理”方式，极大地简化了办事流程，提高了办事效率。但对政府提供的与公众生活联系更加密切的公共服务事项尚未进行统一的规范和梳理，目前供给方式上也呈现“多点开花”状态。如各地发放的市民卡、图书卡、公交卡等，这些卡由不同的部门制发，办理时因多部门办理要“东奔西走”，使用时因部门间数据不共享“处处碰壁”，市民卡借不了书、图书卡读不出准确的市民信息、公交卡无法挂失和在线充值等等，出门要带大把的卡片让公众叫苦不迭，却又百般无奈。

从技术角度看，在各级政府开展电子政务和公共服务建设初期，“以我为主、条块分割”的情况普遍存在于政府各部门的信息化系统中，导致大量公共服务信息资源因缺乏相应的数据标准和数据接口而无法互联互通，形成一个个“数据孤岛、信息碎片”。如税务部门使用的金税系统是税务部门根据税务部门业务需要自上而下统一开发的，基本属于一套独立的、封闭的系统，基层税务部门难以根据需要与其他部门信息系统实现互联互通、信息共享。有些政府部门运用信息化手段只是单纯为了提升办公自动化水平，不是为了提高协同办公及公共服务能力，从而难以形成跨部门的信息资源共享的网络办公环境。

上述问题的存在，说明了“互联网+”时代政府在电子公共服务制度、意识、机制等各方面尚未完全跟上节奏，为有效解决这些问题，2015年11月，国务院办公厅下发《关于简化优化公共服务流程方便基层群众办事创业的通知》（国办发〔2015〕86号），明确提出各级政府要加快推进“互联网+公共服务”，运用大数据等现代信息技术，强化部门协同联动，打破信息孤岛，推动信息互联互通、开放共享，提升公共服务整体效能。今年5月9日，李克强在全国推进简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议上再次强调，要依托“互联网+政务服务”，提高公共服务供给效率，多渠道提升公共服务共建能力和共享水平，让企业和群众办事更方便、更快捷。这为“互联网+”大数据时代公共服务信息资源整合指明了方向。要实现这一目标，应从制度体系建设、服务理念转变、信息资源整合等三个方面入手，破除影响电子公共服务发展的体制机制障碍。

一、加强以规范为核心的电子公共服务制度体系建设

（一）健全服务供给机制。目前国家层面尚未就规范电子公共服务方面出台统一的法律法规，各级政府应积极探索，根据“互联网+”时代的公共服务供给特点，建立健全电子公共服务供给配套政策法规，强制要求相关部门参与电子公共服务供给体系建设，并就电子公共服务信息资源的归属、收集、整合、管理、供给和费用预算等各方面做出明确要求，以此来约束、规范政府部门的电子公共服务供给行为。

（二）建立利益补偿机制。目前政府部门掌握的公共服务信息资源分别被不同的部门控制和利用，各部门很容易把自己掌握的公共服务信息资源当作寻求政治利益和经济利益的筹码，在一定程度上造成信息垄断。在相关的法律法规没有出台之前，应探索实施一种过渡性的解决办法，建立相对合理的利益补偿机制，让整合的提供方在某一特定范围内成为整合的受益方，即让使用某一类公共服务信息的主体以某种形式对信息提供主体给予一定的补偿，从而调动政府部门参与电子公共服务的积极性，优化公共信息资源配置，实现公用服务信息资源效益最大化。

（三）完善考核奖惩机制。将电子公共服务内容及成效尽快纳入政府部门、部门主要负责人和相关项目人员的政绩考核范畴，探索建立一整套电子公共服务效益考核指标体系，推动政府部门和工作人员高度重视电子公共服务工作，强化约束力。让各个部门不能对电子公共服务说不，必须依法依规提供服务，对拒绝和抵制信息整合、互联互通、提供电子服务的政府部门和部门负责人进行适当处罚。杜绝出现部门间扯皮推诿现象。如江苏省出台的《江苏省政府信息化服务管理办法》（省政府令85号）就是用法令的形式确保各部门政务服务信息必须既“互联”也“互通”，拒绝或不及时整合共享的，直接依法追究相关人员的行政责任。

二、建立以公众为中心的电子公共服务理念

从国内外电子公共服务进展来看，先进的公共服务供给理念是做好电子公共服务供给工作的前提。各级政府部门应认真学习国内外公共服务领域的先进经验做法，切实建立以“以公众为中心”的服务理念，自觉提供电子公共服务，要通过宣传，提升公众参与和获取电子公共服务的积极性，形成良性的供需互动，提升服务的主动性和针对性。

（一）取得政府各级领导重视和支持。建设服务型电子政府，推行电子公共服务必然会牵涉政府各相关部门的既得利益，如果没有各级政府主要领导的支持和参与，从中进行协调推进，电子公共服务推进是不可能取得实质性进展的，电子公共服务发展也只会流于形式。各部门主要负责同志也要强化大局观念，自觉克服本位主义思想，从大局和整体利益出发，大力推进电子公共服务，同时自觉配合有关部门进行公共服务信息资源整合，合力推进电子公共服务发展进入一个新阶段。

（二）增强政府工作人员主动服务意识。真正树立“以公众为中心”的服务理念，关键在于提升各级政府工作人员的服务意识与能力。要让他们充分认识到进行电子公共服务信息资源整合、推行电子公共服务是践行以人为本、执政为民的执政理念的可行方法，是提高工作效率、改变工作作风的有效途径。自觉强化职业道德、责任意识和敬业精神，在利用信息化手段提升公共服务的主动性、高效性和公正性上下功夫，努力提高服务本领。

（三）努力提升公众参与度。公共服务的对象是公众，在当前我国公民的参政议政热情和能力还有待提高的前提下，要改变目前政府主导公共服务供给模式，就必须通过宣传，让公众充分了解政府在想什么、做什么，赢得公众的理解、支持和参与；同时，通过公众与政府部门的良性互动，在公共服务供给模式方面，让公众从需求角度给予政府部门更多合理化建议，推动政府部门不断改进和优化服务方式，提升服务水平，逐步将公共服务供给模式的决定权交给公众。通过各方的共同努力，积极推动电子公共服务发展。

三、抓好以共享为导向的电子公共服务信息资源整合

抓好公共服务信息资源整合，推动部门间信息共享，是完善电子公共服务供给体系的基础。部门间公共服务信息整合共享可打通一个个“数据孤岛”，将分散的“信息碎片”连成一片“信息云”，极大提升公共服务效率，真正实现“让公众少跑腿、让数据多跑路”的电子公共服务目标。

（一）强化推进机构保障。公共服务信息资源整合是一项涉及多学科、多部门，全社会共同参与的综合性和复杂性很高的工作，协调方面多、整合难度大。电子公共服务工作开展比较好的地区，大都有一个规格层次高、影响力大、专业性强的权威机构，对电子公共服务进行综合协调管理，具备管理网络平台、信息资源平台、公众服务平台、信息交换平台等工作任务，同时具有综合性、公平性、公正性的属性。如广州市成立的市政府政务管理办公室、青岛市成立的电子政务办公室均为当地政府专门设立的负责电子政务及公共服务建设机构，规格建制都很高，将各部门自行设置的信息化推进机构和职能进行了有效整合，保证了各项信息资源整合工作的顺利推进。

（二）规划数据整合标准。要制定切实可行的电子公共服务信息整合规划，确保信息资源的整合指标口径、管理编码、传输协议的标准一致。一是统一数据标准。各政府部门在公共服务领域承担的职能有一定区别，在标准体系问题上，不可能一把尺子量到底。各地要在充分研究现有网络系统前提下，制定统一的电子公共服务信息数据整合标准规范，作为整合现有公共服务信息资源的统一数据标准，同时也为将来新建的公共服务信息系统提供依据。二是统一网站建设标准。按照统一的标准加大对政务网站及公共服务网站的整合力度，今后所有涉及公共服务类的政府信息都要按照统一的规格和标准采集录入，将所有信息集合到一个统一的信息资源交换平台，实现通过一个门户集中向社会发布全面、权威的公共服务信息。三是统一信息标准。同时在进行电子公共服务信息资源整合时，应注重对所有公共服务事项的筛选分类及流程重组，对每类公共服务事项的指标项目、数据格式、规范名称等数据标准做出详细要求，各部门必须按照这一统一的数据标准采集归并整合有关事项，确保公众能够方便快捷的获取相关服务内容。

（三）建设云服务体系。公共服务信息资源整合的过程，实际是上通过建立一个全新公共服务信息资源共享管理机制的过程。要通过建立区域内人口、单位、地理、资源、经济等大型云数据库，将各部门业务系统纷纷接入云服务平台，形成一套数据完整、服务配套的完整云服务体系。各部门单位在云服务体系中，要积极向云服务器提供云数据库基础数据，其既是云服务器数据的提供者，也是云数据的使用和受益者，通过各部门单位的数据接入，不断丰富公共服务云信息资源，保证数据项准确完整和及时更新。依托云服务器，实现公共服务信息资源在同级政府各部门间的横向交换、共享和公开以及纵向快速传输。政府将各部门提供的云服务信息进行汇总加工后，以更加方便快捷的方式向公众开放，公众也可通过“上云”获取更加全面权威的多部门协同公共服务信息资源。