《学前教育法》立法的几个突出问题

摘 要：学前教育是基础教育的基础，但目前学前教育履发状况，引起民众对学前教育保障的关注，增加了对《学前教育法》的呼吁，《学前教育法》具有民意基础和立法基础，结合各省市以《江苏省学前教育条例》及《中华人民共和国义务教育法》的相关规定，由此提出《学前教育法》的起草和出台的必要性。

关键词：学前教育；《学前教育法》；问题

学前教育作为基础教育的基础，自古以来就是教育的重心，以培养道德养成、价值标准和审美取向为基本目的，对成长正确人生观、世界观、价值观至关重要。家庭对于学前教育的重视如早教、幼儿园等也随着社会需求的提升迅速发展， 2010-2012年幼儿园总数从15.04万增长至18.13万个 ，与此同时幼儿园安全事件、幼儿园教师虐待儿童事件以及幼儿园中毒事件等等也层出不穷，揭露出的学前教育中出现的无证教学、无监管、无证办园等学前教育现状，其症结在于没有法律的约束和保障，导致学前教育机构的监管不力，在幼儿权益受到侵犯时也没有专门法律中对应的条规惩处管制不当行为，因此《学前教育法》出台很有必要。

一、从性质地位衍生资源配置的规范

《义务教育法》中规定义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业，实施义务教育，不收学费、杂费，凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利。 国家实施九年义务教育强调教育的公益性、统一性和义务性，从而规范适龄儿童接受教育；但在学前教育最为突出的教育问题即“入园难、入园贵”的问题都反应了学前教育作为基础型教育本应该得到普及及重视的公益性和普及性特点的未能实施，部分公立幼儿园由于报名幼儿数量较多，选择幼儿时以幼儿父母职业、收入及幼儿是否接受早教作为衡量的标准，与义务教育事实进行比较 ，学前教育尤其是公立幼儿园的做法不符合幼儿平等享有受教育的权利，之所以会出现公立幼儿园“精英化、贵族化”趋势，也是源于没有法律明确规定学前教育的性质和地位，以维护幼儿基本教育权利的法规。

由于对幼儿园没有明确条文法规规定，公立幼儿园和私立幼儿园遍地开花的现象引起了人们的重视，《义务教育法》中明确规定社会组织和个人应当为适龄儿童、少年接受义务教育营造良好的环境，学校建设必须符合国家规定的办学标准，适应教育教学的需要；选址和建设标准也有国家规定，对于学校校舍需进行安全检查，并对其进行维修改造。目前民办幼儿园的设置却并不基于教育和人口的分配进行配置，众多民办幼儿园的创办人是以高利润的教育回报为目的进行办理的，所以民办幼儿园的办园地址并没有统一的规定，如在套房、院子、别墅、店面等地方经过建议改造后做成小型幼儿园，实则等于托管性质的建筑，其安全性能低、教学环境差、教学设施缺失、占地面积狭小等都是问题频发的因素，随着幼儿数量的增大，校车的可承载量有限，办园者为节省资金强行将超数量的孩子放在一个校车上导致交通安全事故的发生等等，其根本仍然是没有国家法律规定幼儿园的审批程序，规范幼儿园建园标准。

国家对于义务教育有明确的财政经费支撑，发达国家对义务教育的平均投入比也在85%以上；而学前教育投入占教育总经费的1.2%-1.3%，由此数据显示国家对于初等教育的投入比非常小，这对于基础教育的基础学前教育百害无利。同国际水平比较，发达国际对学前教育的投入比已经达到8%-11% ，可见发达国家早就意识到学前教育的重要性。没有经费的支持，教育的硬件配置以及教师的节本保障即无法实现，从而衍生出来的教师素质低下、幼儿园“入园难、入园贵”等问题也算“情理之中”。学前教育作为基础教育的基础，同义务教育一样，也应设定合理统一的收费标准，在社会发展允许的情况下普及义务教育，即从财政支出的比例也将得到提高。

目前普遍出现的如山西吕梁无证虐儿事件中报道，关注幼儿园教师无证或非专业教师的大众越来越多，教育不仅仅是知识的传递，在幼儿成长过程中，言传身教的道德作用显著，由于幼儿园办园门槛低，幼儿园教师准入机制缺失，许多农村幼儿园教师主要来源于家庭妇女，城镇幼儿园教师大部分来源于中高职专学校的毕业生，即在教育和品行上不具有高水平高标准的一批，将其投入到学前教育的职业中，其本身行为的偏差无法得到正确的认知，故引起了一系列学前教育事件，孩子在幼儿阶段的思维行为养成对于人的成长过程有非常深远的联系，故如《江苏省学前教育条例》中规定幼儿园平均每办应当配置两名以上幼儿教师、一名以上保育人员，且无论是教师还是保安人员都必须取得相关职业资格。《义务教育法》也中明确规定教师应当取得国家规定的教师资格，以此提高了教育行业的准入标准，将教育者进行筛选；而学前教育中出现的教师问题也源于教师所处的地位和工资等，待遇地下导致教师从业信心下降，从而反作用于受教育者，形成恶性循环。

二、从课程教材衍生系统教育的规范

教育需要成体系统，传统启蒙教育以《三字经》、《千字文》等作为教育教材，这两篇经典著作在内容的设计上都以分类和识字、阅读、审美等角度进行归类成文 ，教育才有范本规律可循。根据幼儿的成长特点和学习特性，儿童在这一时期表现为较强的探究力和创造力，对于周边环境存在好奇心以及极强的学习能力 ，故在这一阶段学前教育不应以教学为主要内容，教育应该以玩为主要内容结合行为养成、道德培养、礼仪培养、传统优秀文化教育等等，《江苏省学前教育条例》中指出幼儿园应当科学制定学龄前儿童一日作息制度，培养儿童良好的生活、卫生习惯，保障学龄前儿童的身心健康，但多数幼儿园在设计课程时并没有根据儿童的特点正确设计教育内容，导致出现学前教育小学化的现象，当然这与社会发展以及国家国情相关，在社会不断发展日趋加速的发展条件下，教育成为为社会服务于发展的工具，教育本身不再是知识的传递这层简单的含义，它还包含着教育即就业的隐性含义，所以家长不想让孩子输在起跑线上，故幼儿园尤其是公办幼儿园或者昂贵的民办幼儿园成为首选，在学前教育中也以小学化的课程语文、数学为主配以书法、绘画、音乐等特长教育，忽略此阶段孩子爱玩的天性。由此衍生出教材问题。极少数学前教育机构的教学内容以经典传统为教学内容，其教学方式也以识字诵读为主，不要求儿童掌握古文，教材作为课程的辅助工具作用重大，目前学前教育所使用的书籍并没有统一和规定，此间紧系商业化趋势显而易见，由此看出，法律规范教育衍生的商业行为，在法律法规规定内的生产发展才能对教育其促进作用，反之紊乱教育系统。

三、从安全入学衍生问责制度的规范

2010年至2013年在园幼儿的数量从2976.27万上升到3685.76万，至2013年幼儿毛入园率从56.6%上升到64.5%，该数据显示幼儿入学率的显著提升；2009年公布的《2008年中国教育事业发展统计公告》中显示，全国有小学30.09万所，在校生10331.51万人，小学学龄儿童的入学率达到99.54%，初中5.79万所，在校生5584.97万人，初中毛入学率达到98.5% 。由此可见，国家规定督促协助适龄儿童、少年入学的成果显著。

高入学率预示着教育机构所接受承担的教育责任重大，教育安全问题就成为教育关注的焦点，但是由于缺少学前教育条例的约束，相关事件无法根治，而在九年义务教育中因硬件设施导致学生人身伤亡的事件却较少，主要原因在于国家对于学校的设置规划、选址建设、维修改造等做了明确规定，对不符合标准的学校负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分等，无规矩不成方圆，有法律规章的制约，对于减少教育事故至关重要。

成都许博士全脑幼儿园出现的谢小婵虐打幼儿事件的最终结果只是开除打人老师，采访探究的结果指向教育局监管不力，而对于这所不具备办园资格的幼儿园却没有相应的惩治结果。在成都许博士全脑幼儿园事件中的孩子们已经普遍产生惧怕幼儿园的心理阴影，针对此现象，并没有相关法律设定具体的精神损失惩处，而目前涉及幼儿园虐儿等事件的惩处方式以罚款、拘留、故意伤害罪为主，刑法中没有“虐童罪”这样具体的法律条款对应，只能在法律中找到依据行为的惩罚标志，而成年人故意伤害成年人与儿童的性质是截然不同的，其量刑也应该是不同情况而定，以刑法去惩处幼儿园事件中的老师或其他具有不适用性。《义务教育法》中对违反义务教育法例的行为依法问责，学校实行校长负责制等，在有无法律规范的对比中，学前教育要想真正做到教育公平和普及，《学前教育法》的实施具有重要意义。

四、从特殊儿童衍生特殊教育的规范

《义务教育法》中明确规定教育行政部门保障本行政区域内的军人子女的义务教育，面对特殊儿童，国家规定根据需要应设立特殊教育的学校（班级），对视力、听力、语言、智力障碍的适龄儿童和少年实施义务教育，其教学环境应符合特殊儿童的需求，其人均公用的经费需要高于普通学校标准，而普通学校也应当接受残疾适龄儿童、少年就读；除此之外，国家针对未成年犯、被采取强制性教育措施的未成年人及不良行为的未成年人适龄人实施义务教育。以上几种情况在目前学前教育的普及上不明显，如果发现儿童残疾，大部分家庭会选择家庭抚育至适龄义务教育阶段，故针对国家特殊儿童的教育，学前教育在设置上也应有相应的学前特殊教育存在，对于残疾儿童或特殊儿童接受学前教育的人均经费应当高于幼儿园平均水平，针对特殊儿童的成长特点建立适合教学和生活的建筑环境，聘请专业特殊教育教师从事教学工具。

根据民进中央教育委员会主任、全国人大常委会委员、北京师范大学教授、中国教育政策研究院执行副院长庞丽娟的学前教育法两会提案中建议，学前教育法的制定和出台已经具备了非常好的民意基础和立法基础，如从2000年起民进中央就已经提出学前教育法的提案 ，其实自建国以来至今，我国共出台了58部关于幼儿教育的政策法规，其中文革前17年共7部，1990年到199年10部，2000年到2009年3部，2010年以来23部，问题的关键在于，上述58部教育的文件当中，由教育部独立颁发的只有36部，大部分是作为部门法规存在，自2011年起在两会提案《学前教育法》，同年也提出过学前教育实施三年行动计划，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中也明确设定了学前教育至2020年要达到的发展战略，部分省市也出台了相应的各省学前教育条例，如《江苏省学前教育条例》，但是在诸多条例当中没有一部正规法律，并且绝大多数是没有长久效力的通知、意见、也就是说所发文不存在高法律效力，直至2015年两会召开，《学前教育法》的出台仍需要时间。所以，真正设立一部明确学前教育性质地位，改变学前教育不受重视的局面；明确学前教育的管理体制和责任，对办学机制合理有序监管；明确公共财政投入，将学前教育真正纳入到教育的体系中；并提升教师的身份、待遇等，保障农村弱势群体的受教育权，营造合理规范有序健康的学前教育，至关重要。

作者简介：

邱瑶（1992～ ），女，汉族，江西宁都人，中共党员，江西科技师范大学研究生，研究方向为教育史。