网络视听分类差异化管理格局确立

包澜

近日，国家新闻出版广电总局出台了《专网及定向传播视听节目服务管理规定》（总局令2016第6号），有人称其“重新定义新媒体业务形态”，也有人称其为“最重磅新媒体监管政策”。笔者认为，这一规定中虽有不少新提法，但大部分都是将此前已经在施行的政策提升到总局部门规章的层次，无需过分担忧该规定会对产业造成方向性影响。

值得关注的是，此规定创造性地提出了“专网及定向传播”概念，从管理角度将专网手机电视、IPTV、互联网电视归为一类，与PC端、移动端的在线视频类业务区分开来，并对两大类业务分别作出管理规定。在当前产业环境下，这种规章的分立更加清晰地向业界和社会传达了主管部门将对电视屏与PC屏手机屏差异化管理，电视屏管理从严的信号。

明确网络视听分类管理格局

解读6号令，首先需要梳理一下当前国内网络视听媒体的行业现状，以及国家新闻出版广电总局出台过的一系列规定和规范性文件。

当前，国内网络视听媒体大概有以下几种业态：在线视频（主要包括PC端网站和移动端App）、IPTV、互联网电视和移动通信网手机电视（即专网手机电视）。在线视频是当前网络视听媒体中最为繁荣的主流业态；三网融合启动以来，IPTV在政府和电信运营商的推动下也在持续普及；近三年来，互联网电视在技术条件趋于成熟的基础上也获得爆发式发展。移动通信网手机电视则指通过移动通信网点播视听节目的一种业态，随着技术演进，对用户而言，其使用体验和在线视频类移动App已趋于类似。不过，由于其节目丰富性和在线视频相比并无明显竞争力，却需要用户向电信运营商支付增值服务费用，因而尽管一直处于盈利状态，前景却并不被业界看好。

在网络视听管理方面，早在2004年，原广电总局就发布了《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》（总局令2004第39号）。39号令明确，开展相关业务需持证上路，《信息网络传播视听节目许可证》由广电总局分类核发。39号令中所说的“信息网络传播视听节目服务”是指全业务，接收终端包括计算机、电视机、手机等，传输网络包括固网、移动通信网，也包括微波通信网、有线电视网、卫星和其他城域网、广域网、局域网等，业务类型包括播放（含点播、转播、直播）、集成、传输等。

39号令施行后的几年，伴随多家视频网站的集中成立，网络视听产业飞速发展，2007年底，原广电总局会同原信息产业部发布了《互联网视听节目服务管理规定》（总局令2007第56号）。56号令所称的“互联网视听节目服务”，是指“制作、编辑、集成并通过互联网（含移动互联网）向公众提供视音频节目，以及为他人提供上载传播视听节目服务的活动”。与39号令相比，56号令对接收终端和传输网络的界定相对笼而统之。鉴于此规定是两部委联合发布，此处的“互联网”应取狭义，换言之，56号令主要为PC端和移动端的公共互联网在线视频类服务而设，不适用专网手机电视、IPTV、互联网电视等业态管理。

56号令出台后成为在线视频类业务的主要管理依据，其他形态业务由于方兴未艾，暂由39号令作为“兜底”的管理依据。2010年后，随着IPTV和互联网电视的兴起，39号令提纲挈领式的要求已经不够具体，于是广电总局多次通过发布规范性文件、政策传达、专项行动等方式对快速发展的IPTV、互联网电视进行管理。这种管理方式可以较为迅速地对行业发展中的新情况作出反应，但重要的管理制度终须经过立法程序予以确认。6号令的出台，正是将已经在施行的政策明确在国家新闻出版广电总局的部门规章当中。

此次出台的6号令施行后，原39号令同时废止，但这两个规章的适用范围却有所不同。6号令的适用范围是“以电视机、各类手持电子设备等为接收终端，通过局域网络及互联网架设虚拟专网或者以互联网等信息网络为定向传输通道，向公众定向提供广播电视节目等视听节目服务的活动”。话虽拗口，但具体到业态，在当前主要指的是IPTV、互联网电视和专网手机电视。在6号令的前身也就是2015年6月公布的39号令修订征求意见稿的具体内容中，已经可以清晰看到，总局对修订版39号令的定位已经不再是兜底版的全业务规范，而是专门针对IPTV、互联网电视等业务的规章，只是“互联网等信息网络传播视听节目管理办法”的标题仍然让人有些疑惑于该规章是否适用于在线视频类业务。6号令则创造性地使用了“专网及定向传播”这一概念，其中“专网”即“移动通信专网”，而“定向传播”是专为IPTV、互联网电视等虽经公共互联网传播，但内容传输具有方向性、限定性的业态而设。可以说，6号令的出台在立法层面确立了网络视听媒体分类管理的新格局。

“专网及定向传播”类服务

继续从严管理

6号令之所以将“专网及定向传播”类服务同56号令适用的在线视频类服务区分开来，关键在于对两者的管理尺度有所区别。这种区别大都不是新要求，而是以往实际管理中已经实施的，此次通过部门规章形式予以确认。

在IPTV、互联网电视飞速发展广电总局加强管理的几年中，一个重要的原则得以明确，那就是IPTV和互联网电视内容必须可管可控，从业门槛与内容尺度应与广播电视一致，而非同公共互联网视听服务一致。由于专网手机电视前景不被看好，现阶段6号令主要为IPTV、互联网电视而设，将其归为一类作出规定从严要求，主要目的正是“保住电视机这块净土”。在6号令的前身，即39号令修订征求意见稿的正文中，曾使用“网络广播电视”一词概括以上几类业务。从中就能明显看出，虽同属网络视听媒体，但与在线视频不同，IPTV、互联网电视以及专网手机电视在官方的管理思路中更靠近传统广播电视。

从机构数量和性质上看，现持有《信息网络传播视听节目许可证》从事在线视频类服务的机构约有600余家，既有广播电台电视台，也有报刊媒体，以及众多民营企业，事实上业内领军网站如优酷、爱奇艺等均属此类。相比之下，互联网电视集成服务机构共7家，内容服务机构15家；IPTV集成播控机构仅1家，内容服务机构仅2家；专网手机电视集成播控机构6家。以上三类业务持证机构均为省级以上广播电视播出机构。不管从数量上还是机构性质上，“专网及定向传播”类服务入行门槛明显从严。对于新服务机构的设立，56号令要求在线视频类服务机构应取得《信息网络传播视听节目许可证》或履行（ICP）备案手续。而“专网及定向传播”类服务，6号令则明确要求必须持证且仅限广播电视播出机构申请，新规要求与现有情况具有衔接性。

尽管从业门槛从严管控，但在具体经营方面，6号令也为业界广泛的合作预留了空间。第十条中提到：“专网及定向传播视听节目服务单位采用合资、合作模式开展节目生产购销、广告投放、市场推广、商业合作、收付结算、技术服务等经营性业务的，应当在签订合资、合作协议后15日内向原发证机关备案。”当前，多家互联网电视集成平台都在内容和硬件方面同视频网站等机构存在合作关系，IPTV方面集成播控总分平台也同电信运营商有着多类型合作，以上要求可以看作对这种合作的认可——只要合作符合规范。

此外，6号令中重申的一些早已有之的老政策，以往存在执行不到位的现象。例如第十四条提到的“专网及定向传播视听节目服务单位相互之间应当按照广播电影电视主管部门的管理规定和相关标准实行规范对接”，以及第二十条提到的“集成播控服务单位，负责对内容提供服务单位播出的节目的统一集成和播出监控，负责电子节目指南（EPG）、用户端、计费、版权等管理”，在IPTV业务运营中就存在落实不到位的情况。上述情况在三网融合进入全面推广期，6号令重申有关要求之后，能否得以切实规范，值得进一步观察。