地方政府投融资平台金融控股化探讨

樊艳茹+李晴

摘 要：对我国地方投融资平台公司发展现状的梳理中发现，越来越多平台公司通过控制一家甚至多家金融类子公司而成为实际上的金融控股类子公司。金融控股类投融资平台公司能够显著提升公司内部的协同效应，满足多元化发展需要，便于实现平台公司整体资源的充分利用，降低融资成本，从而降低投资风险，并能够促进平台公司的资本运作效率。但目前我国现有政策对金控公司的限制仍较大，现有投融资平台公司未能通过较为合法正式的途径转型为金控公司，因此，此类金控公司的发展也存在一定的风险，包括关联交易、财务风险以及监管漏洞等风险。因此国家应尽早出台规范此类行为的法律法规，促进投融资平台健康平稳发展，为我国地方经济建设发挥更大作用。

关键词：地方政府投融资平台；金融控股化；规范发展

一、地方政府投融资平台公司发展现状

根据银监会的定义，地方政府投融资平台是指地方政府出资设立，授权进行公共基础设施类项目的建设开发、经营管理和对外融资活动，主要以经营收入、公共设施收费和财政资金等作为还款来源的企（事）业法人机构。地方政府投融资平台具有以下四个特征：一是政府主导或绝对控制；二是主要业务是融入资金；三是融资行为全部或部分由地方财政直接或间接承担偿债责任或提供担保；四是所筹资金主要用于基础设施建设或准公益性投资项目。

一般来讲，地方政府基于为城市基础设施投资融资的目的，所组建的城市建设投资公司、城建资产经营公司等都属于地方政府投融资平台的范畴。这些公司通过地方政府所划拨的土地等资产组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺，重点将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中。地方政府投融资平台包括公益性投融资平台和经营性（准公益性）投融资平台，如综合开发、城建投资、土地储备、公共交通等。

金融危机后，各级政府大力推动地方投融资平台建立，截至2011年9月末，全国共有地方政府投融资平台10468家，较2008年末增长30%以上，其中县区级平台约占70%。另根据华泰证券的报告，华泰主要是从债务来源的角度，测算了2010年以后的地方政府债务组成情况，主要有平台贷款、城投债、中央代发地方债、信托公司的政信合作余额、保险资金基础设施债权投资、券商资管和私募合作的BT代建债务融资、上级财政借款、其他借款等。结果发现，地方政府债务金额2011年为13.2万亿元，2012年达到15.3万亿元，2013年预计在16.3万亿元。招商证券亦在近期指出，据初步估计，2012年末地方政府债务余额约15万亿，较2010年末增长38%。地方政府投融资平台的产生和发展有其一定的客观必然性，也是投融资体制创新的一种尝试，对推动城市公共基础设施建设发挥了不可替代的历史作用。比如，它以强大的融资能力弥补了公共财政的不足，为大型生产项目和基础设施建设保驾护航，也通过政信合作的方式推动了金融创新。同时，地方投融资平台的数量和融资规模的急剧扩张，带来了一系列的问题与潜在的风险，如：公司管理运作不规范、市场化程度较低；资产负债率过高、主营业务利润率偏低；融资渠道狭窄、对银行信贷依赖性过高；地方政府违规担保，潜在债务风险偏高等。鉴于地方投融资平台的风险累积日益加剧，国务院和中国银监会加强了地方债务的监管治理法律政策措施，制定了清查整顿的总目标：解包还原，重新立据；风险分类，保全有力；加强协作，整体评估。财政部宣布地方政府和地方人大的担保函无效。银监会亦要求对今年新增贷款严格控制，对于无资本金仅靠财政担保的项目停止授信；要求商业银行坚决执行贷款三查，贷款前调查、贷中审查、贷后检查，以确保地方政府投融资活动的依法稳健运行。

二、投融资平台金控化的分析

随着金融业并购活动的加速和金融资本与实业资本相互渗透的加强，金融控股公司正在成为分业管理体制下的金融集团化组织架构模式这一模式的选择既可绕过政策壁垒，也能较好地防范和隔离风险，同时也是目前金融业核心竞争力不强 风险控制水平不高背景下比较稳妥的选择。鉴于更多地方政府投融资平台公司投入到金融控股公司的运作中来，有必要对这种趋势作进一步探讨，应该重点分析地方政府投融资平台金控化的利弊进行分析。

（一）地方政府投融资平台公司金控化的优点

金融控股公司作为一种特殊的多元化经营企业，不仅具有一般企业多元化经营的基础，而且由于金融业本身的一些特性，比如各种业务、资源之间强烈的相关性。从而使得金融业能够以更低的成本获得协同效应，获得比一般企业多元化经营更多的收益。金融控股公司可以在销售渠道、信息资源、产品创新、人才资本、交易平台等方面实现共享，并能分散、降低金融业结构风险，节约管理成本，更充分地发挥品牌效应，增强金融产业总体创新能力和竞争优势，争取更多更大的综合产品定价权等。

（1）控股公司模式有利于形成协同效应。地方投融资平台公司拥有相对完整的产业链和规模庞大的利益相关者，各产业环节的生产经营活动存在巨大的金融服务需求，包括融资需求、财险和寿险需求、企业年金等专项基金的资金管理需求、产业兼并收购中的顾问式需求等。通过内外协同战略可以将一部分“体外循环”的资金变成“体内循环“，将外部金融机构获得的利润转移至平台公司内部，从而增加平台公司整体的内部利润。

（2）有利于实现平台公司整体资源的充分利用，降低融资成本，提高利润。通过内外协同战略，可以充分利用平台公司的市场声誉，提升金融产业的信用级别，从而达到降低融资成本的目的。此外，利用平台公司丰富的产业经验、稳定而巨大的外部利益相关者市场等优势资源，大力发展相关金融业务，也是提高产业集团整体收入的重要途径。

（3）有利于降低平台公司整体风险。控股公司模式有利于降低管理风险。控股公司只行使股权投资的职能，不同业务子公司的管理互相独立，可以保证较高的业务管理能力，避免单一金融机构同时管理其他金融业务的巨大压力；有利于降低市场风险。在控股公司模式下，银行与其他业务间的交叉销售等商业活动处于市场的监督之下，透明度更高，风险更低；有助于提高风险承受能力。各项金融业务分别在独立的子公司里进行，一家子公司无需为其他业务的风险承担损失；即使一家子公司出现经营危机，其他子公司还可照常经营，无需以自身的资金去承担责任，从而有利于保障其自身的资金安全。

（4）有利于平台公司的资本运作。从募集资金用途来看，控股公司在资金调配上拥有更大的灵活性。例如，当银行因资本金过剩要降低资本金水平时，需要得到有关监管当局的认可，这一过程可能会耗时较长，而控股公司则没有上述限制，有利于提高资本金的使用效率。 同时，控股公司模式在后续融资上更便利。例如按香港的有关规定，向控股公司注入其他资产，只需遵守《香港上市条例》及《收购合并守则》，不需要香港金管局的批准；而任何资产注入上市银行时，都要接受证券监管机构和金管局的双重监管。

（5）金控化对于平台公司多元化收入来源具有重要意义。

由于国家对金融领域的进入采取严格的审批，造成金融牌照的稀缺以及由此带来的高收益。根据 2011 年上市公司年报统计，金融服务业的毛利率达50% 以上，净资产收益率超过 19% ，远高于其他行业。因此产融结合的目的也在于分享由金融牌照稀缺带来的高收益，多元化业务收入来源，平滑集团整体财务波动。

（二）地方政府投融资平台公司金控化的风险分析

由于目前对金融控股公司的监管还处于无法可依的探索阶段，加之金控公司内部结构的复杂性、经营管理体制的不完善、公司治理结构的缺陷，使得地方政府型金融控股公司存在着较大的风险。归纳起来，地方政府投融资平台公司金融控股化带来的风险主要有以下几类：

（1）内部关联交易风险。客观的看，内部关联交易是投融资平台公司实现集团一体化、发挥协同效应所必需的，然而由于不正当的内部关联交易而产生的风险也是金融控股集团最大的问题。金融控股公司的各子公司之间、平台公司内其他公司与金控公司直接进行关联交易，使得集团内各子公司的经营状况相互影响，这就增大了金融控股公司的内幕交易和利益冲突的风险。由于集团内子公司的利益相互影响，所以就可能出现子公司之间进行内幕交易、损害公共利益的现象。

（2）财务风险。由于金融控股公司的股权结构十分复杂，母公司往往通过直接控股、间接控股甚至是通过安排高层管理人员的方式来控制子公司、孙公司，资本金在集团公司和下属公司的资产负债表中同时反映，造成资本金的重复计算问题。对实业资本型金融控股公司而言，这一问题带来的风险更为严重。因为集团内部有不受金融监管当局监管的工商企业，投融资平台公司金融控股公司可以通过资金的运转、调拨来逃避资本金监管的限制，从而造成整个集团的财务杠杆比率过高，影响整个集团公司的财务安全。

（3）系统性风险。金融控股公司是一个涉及多种金融领域的金融混合体，风险会随着各公司的内部交易相互传递。 如果公司治理结构不合理、内部控制不完善、信息不对称，那么就可能因一个或几个子公司发生的局部风险而形成连锁反应，导致整个集团公司处于风险之中。 风险传递的最终后果可能是集团公司总体偿付能力稳定性和声誉的下降， 系统风险对金融业乃至整体经济的影响极大，产生“多米诺骨牌”效应

（4）不同监管部门共同监管形成的监管真空风险。金融控股公司下属各公司业务涉及多个行业，尤其是投融资平台公司更是涉及更多的行业与领域，但我国目前金融监管机构基本上属于分业监管模式，因此对金融控股公司的监管涉及多个行业监管当局，由于这些监管机构的监管目的方法和重点各不相同，不利于监管当局互相理解各自的监管方法，也难以统一协调行动甚至由于监管的标准和范围不同，使得母公司或非金融子公司不在金融监管当局的监管之下。而且尽管每个监管当局能够有效控制各自监管对象的风险，但由于缺乏有效的信息交换机制，很难掌握集团整体的风险状况，容易出现监管真空。

三、地方政府投融资平台金控化发展及规范

地方政府投融资平台金控化为平台公司的发展提供了较为广阔的发展空间，有助于平台公司更加积极主动地运用金融手段实现筹资、投资与资产管理等活动，从而更好地为公共设施建设、地方经济社会发展提供更好的资产保障。但不可避免地，金控化也会带来一定的风险，包括经营、运作、财务以及监管等各类型风险也应当在金控工作运作过程中加以警醒，科学合理地规范地方政府金控公司的发展。

（一）完善金融立法，为金融控股公司设立和地方政府投融资平台金控化提供良好的法律条件

从发达国家的实践看金融控股公司的稳健发展是以相关法规的不断健全和完善作保证的。目前在我国依据现行相关法律法规尽管可以对金融控股公司的各子公司业务单位进行相应的监管，但是规范约束金融控股公司的法律法规却一直没有产生这种状况必然导致金融集团模式的选择缺乏法律依据并制约其发展。因此，必须确定规范金融控股公司的相关法律法规，明确金融控股公司的法律地位，明确其职责，明确其内部相关规范制度从而促进其发展。并使我国金融监管当局可以依法对其进行监管有效防范金融风险保证我国金融业的平稳运行。在对地方政府投融资平台的进一步规范中，明确地方政府投融资平台公司作为金控公司的条件、职责、运作等。

（二）完善投融资平台公司成立金融控股公司的治理结构，健全内部控制

在一定意义上可以说企业之间的竞争也是治理结构的一种竞争。投融资平台公司应建立完善的公司治理结构才能得以在与国际性现代公司的竞争中赢得主动。平台公司设立金融控股后公司的治理结构涉及三个层次一是平台公司集团的治理结构，二是金控公司和其他子公司的治理结构，三是金控公司的经营性子公司的治理结构。治理的重点在于优化董事会的结构，保障子公司的独立性，因此新成立的金融控股公司需要不断完善其治理结构建立良好的内控系统，克服由于关联交易而产生的风险，从而降低平台公司总体的风险。

（三）切实加强对地方政府投融资平台及金控公司的监管

加强对平台公司及其金控公司的监管应包括资产负债率、贷款规模、资本充足率要求、流动性要求、监督大额关联交易以及对高级人员的资格审查等。并有义务把对控股公司的监管信息及时通报非主要监管部门，同时各监管部门应加强其职责范围内对子公司的监管实行信息通报制度，而且应加快研究建立跨国跨行业监管当局的信息共享制度，尽快地向国际金融监管制度接轨，做到既有效避免金融监管中的重复检查等造成的低效率监管，又在一定程度上避免出现“监管真空”现象的出现。

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