明天的明天 养老金去哪儿

■丨木 易

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如何缩小贫富差距、减少养老金可能的“缺口”，如何平衡地区之间的落差，如何“破茧成蝶”，破除个别企业的逐利性，使社保实现最广大的公益性与监管的周全性，都需要更为缜密的制度设计。

养老金一直被称为老百姓的“活命钱”，其重要性不言而喻，所以每每出现相关话题就备受关注。近两年，养老金亏空的消息不绝于耳，到底退休之后养老金能否按时发放？发放金额能否满足平均生活水平成为人们最为关心的问题。近日，国家发展改革委主任徐绍史向十二届全国人大常委会第二十二次会议报告了今年以来国民经济和社会发展计划执行情况，提出加快养老保险制度改革。完善职工养老保险个人账户制度，研究提出基础养老金全国统筹方案，推动建立基本养老金合理调整机制。

养老金统筹，即意味着全国一盘棋，不再以地区作为区分，调丰补欠，集中力量办大事。若政策开始实施，无疑是养老金制度改革的重大进展。但是目前来看，养老金的省级统筹大多还有名无实，全国统筹究竟能统到什么程度，大家的养老金最后归于何处，似乎仍然无法落定。

身陷困局的养老金

提起养老金，中国未来究竟有多少人等着养老金养老呢？按照计算，从2015到2050年，中国60岁及以上老年人口数量将从2.1亿增至4.9亿。清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥看来，中国的老龄化拥有两个世界第一：一是老龄人口数量世界第一；二是老龄化速度世界第一。的确，世界上还没有任何一个国家，老化得像中国这么迅速。我国基本养老保险实际面临的问题已不容乐观。

首先，城镇职工养老保险抚养比下降的问题。这个问题并不是今年才出现的，随着我国人口老龄化进程的加剧，人口红利已经消失，整体的人口结构已经出现了严重失衡的状况。我国人口未来的发展趋势，即使在相对保守的假设下，我国城镇职工基本养老保险的抚养比也会2050年左右降至1:1的水平。不过，这个问题并非我国养老保险制度独有的，世界各国在面临人口老龄化问题时都出现养老抚养比下降的问题。解决的方法只能是提高缴费并降低福利待遇，从而保证养老保险制度的可持续性。

在人口政策上，我国已经全面放开二孩政策，结束了数十年的独生子女政策，这对改善我国人口结构有着很大的帮助。同时，人社部目前正在研究的延迟退休政策就是为了能缓解基本养老保险的财政压力，应该在近期内就会出台。虽然延迟退休并无法从根本上改变城镇职工养老保险抚养比下降的问题，但是可以在一定程度上改善在职与退休人员的比例，为我国人口结构改善争取时间。

其次，不同地区的养老水平发展不平衡。这个问题非常具有我国的特色。改革开放以来，我国不同地区的经济发展水平一直不均。东南沿海地区的经济发展迅速，同时吸引了大量人才和青壮年劳动力。而西部地区和东北三省由于产业模式比较落后，发展相对较慢，青壮年劳动力移出且老年人移入现象明显。这使得一些经济欠发达的地区的人口结构相比全国平均水平要更加糟糕，城镇职工养老保险抚养比跌破2:1的省份包括湖北、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、重庆、四川、甘肃和新疆建设兵团。而经济发达地区的情况则截然相反，其中广东省的抚养比以9.74:1位居全国之首，福建和北京则分列二、三名。造成这种问题的原因其实有很多，以东北三省为例，近些年来的抚养比都在2:1以下，老龄化问题十分严重。而且作为传统的工业省份，产能过剩严重，工业上没有新的增长点，很难通过自身的调整来解决养老的困局。

再次，缴费人员占比持续下降。这也是一个十分严峻的问题，数据显示，城镇职工基本养老保险的缴费人员占参保职工人数之比已经从2009年的87.7%降至2015年的80.3%，连续七年下降。缴费人员占比下降意味着很多应当缴费的在职人员因为缺乏缴费能力或者不符合基本养老保险要求而没有缴费。随着基本养老保险制度的扩面，很多省市开始吸纳更多的参保人员进入基本养老保险计划，然而，盲目的扩面造成一些本不该加入城镇职工基本养老保险的人员勉强进入了制度中。虽然这部分人的进入使得抚养比看上去有所缓解，但其中很多人员缺乏缴费能力，或是不缴，或是欠缴，造成实际缴费人员占比和实际缴费比例都低于100%，影响了基本养老保险的收支情况。还有些经济发达的省份为了鼓励企业的发展，主动降低缴费比例。

解决这个问题的办法就需要利用全国统筹的制度，调整有关省份养老保险征缴扩面政策，引导缴费能力过低的人员加入城乡居民基本养老保险制度。全国统筹之后，各省市的养老基金压力将趋于平衡，不必过快的扩大覆盖面，可以提高参保人员的质量，保证缴费水平，以达到养老基金的平稳运行。

实施养老保险基金的全国统筹制度，可以有效地解决我国不同地区养老保险水平不平衡、缴费人员占比下降等问题。党的十八大报告中已经明确指出了实现基础养老金全国统筹的目标，8月23日，中国养老金融50人论坛秘书长、人民大学公共管理学院前院长董克用表示，基本养老金部分包括基础养老金和个人账户两部分，统筹不光涉及到基本制度本身，同样涉及完善个人账户、财政责任等各方面的问题，即将发布的养老金全国统筹方案也仅是一个征求意见稿，就目前情况来看，真正实施起来还有很多问题需要研究，特别是一些经济比较困难的地区，全国统筹之后如何得到必要的保障都是需要重点考虑的。

各省养老金 有人欢喜有人愁

今年5月30日，人社部发布了《2015年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》。根据这一最新公报，截至2015年年末，全国基本养老保险基金累计结存39937亿元。考虑到养老金亏空的消息近两年来接连不断，这一数据似乎让人稍感宽慰。那么养老金出现“亏空”了吗？这得看账该怎么算。

根据人社部公报的数据计算，2015年度城镇职工基本养老金结存3528亿元。依然是正数。可是仔细阅读公报就会发觉，当年各级财政还补贴了4716亿元。如果刨去财政补贴，2015年度城镇职工基本养老金，其实亏空了1188亿元。

那么城乡居民基本养老金的情况如何呢，2015年度，全年城乡居民基本养老保险基金收入2855亿元，其中700亿元是个人缴费，剩下的2155亿元，其中有一定数额的利息收入，再剩下的收入是哪里来的？是财政补贴。根据相关统计，2014年城乡居民基本养老基金收入中，三分之二来自于财政补贴。如果依据同样的比例测算，2015年度城乡居民基本养老基金2855亿元收入中，有1900亿元是财政补贴。简单抵减，如若没有财政补贴，2015年城乡居民基本养老基金大约亏空了1200亿元。

这种计算结果说明了什么态势？其实就是说明了，如果没有财政补贴而主要依靠个人缴费的话，全国基本养老基金的当年结余，已经收不抵支。而且，这种情况自2014年就开始了。即便目前从账面上看，养老金并不亏空，但财政补贴并非长远之计，如果社保基金经费筹措机制不改进，单靠财政补贴很难持续下去。

另外，社保基金总量上的“盈余”并不代表着结构上的合理。虽然我国的社保基金从总体上来看是收入大于支出，而且每年的结余额似乎也不小，但如果从各地的情况来看，则呈现出明显的苦乐不均。

北京市海淀区八里庄老年养护院的专业护工在陪老人聊天

数据显示，截至2015年底，企业养老保险基金累计结余34115亿元，比上年增加3489亿元，增长11.4%。全国累计结余超过1000亿元的有10个省份，其中，广东省结余6158亿元居全国之首，北京、四川、江苏、浙江、山东累计结余也均超过两千亿元。但是，2015年，养老保险当期收不抵支省份数量由2013年的三个增加至6个，除陕西、青海、河北外，东北三省全部在列。

东北养老保险不可持续问题突显，主要是因为该地区人口老龄化加剧和赡养比的逐年攀高，2015年，辽宁、吉林、黑龙江三省的企业养老保险抚养比（参保职工人数与领取养老保险待遇人数的比值）分别为1.79，1.53和1.33。之所以这样，东北有自己特殊的原因，一个是大量年轻人口的流失，区域经济增长丧失活力；另外一个原因是作为老工业基地，国有企业退休人员众多，这导致其养老保险赡养比远远高于全国平均水平。而结余最多的广东省，则是因为经济活跃与繁荣，吸引大量省外年轻劳动力流入，因此，养老保险的可持续与区域的经济活跃度高度相关。

“实事求是地讲，尽管我们采取了一系列措施去努力自求平衡，仍没有从根本上缓解不可持续问题。”黑龙江省财政厅社会保障处处长冯广栋建议，尽快实施全国统筹，由国家统筹调剂解决人口老龄化和赡养比等原因造成的相关省份养老金缺口。

富者愈富、穷者愈穷。2014年，养老金累计结余最高的广东是累计结余最低的黑龙江的18倍，2015年，两个地区之间的这一数值已经相差近70倍。

目前的挑战在于，中国经济已经进入换挡期，而人口老龄化的趋势又浮现出来，从而加大了养老金可持续性的压力，一边是养老金亏空的“面”可能继续扩大，一边是养老金收支省际差移问题近年来越来越突出。遗憾的是，受限于养老金省级统筹体制，中央无法把盈余省份的养老金结余转给存在缺口的省份。长期留在1000余个市县养老金账户上的养老基金，缺乏合理投资手段，难以实现升值目标，甚至连保值都困难。可以肯定，如不对现有养老金制度进行重大变革，部分养老金缺口大的省份未来可能出现财政难以负担养老金支出的情况，最终伤害中国养老体制信誉。

在今年3月16日召开的李克强总理与中外记者见面会上，针对有记者提出的“现在有些地方的养老金发放已经出现困难，一些市县在靠贷款发放养老金，中央政府是坐视不管还是准备为他们埋单”的问题，李克强总理表示，“从全面长期来看，中国政府对中国公民保证养老金发放是没有问题的。可以肯定地说，老有所养不会、也绝不能是一句空话。”

统筹之难，难于各有各算盘

目前，我国养老方面的数据基本处于“多龙治水、信息孤岛”的阶段，很多数据都在各部门手里，作为索取权利的依据，相关利益方针对养老金提高统筹层次的消息都会竖着耳朵。

我国现有社保体制隶属于1994年分税制改革“分灶吃饭”的财政体制，当时并未对中央和地方政府在社保事业上的责任划分做出清晰界定，形成了中央定社保缴存和支付费率水平，地方政府自己负责收支平衡的现状。

提高养老金统筹层次，可以从制度上摆脱地区间基金收支余缺无法调剂的难题，可以提高基金的使用效率。但事实上，养老金全国统筹的推进步伐却相当缓慢，其实早在2007年，当年的劳动和社会保障部与财政部联合下发了《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》，对实现省级统筹的意义、标准、措施做出了更加明确的说明，截至2009年底，全国所有的省级行政区都制定了省级统筹的制度。

但制度归制度，推行效果却并不理想。直到2015年，随着各地方落实机关事业单位养老金并轨政策，养老金全国统筹被再次重提。

有一种担心认为，推进养老金全国统筹，会出现用东部盈余的养老金来弥补处于亏空状态的中西部地区，这势必会引发东部地区的不满，对提高养老金统筹层次形成很大阻力。全国统筹虽是改革既定方向，但那些养老金余额几千亿的省份，未必乐意将本省资金交由全国统筹；各省企业缴费基数不同，也会存在不公平问题。另外，如果基础养老金由全国统筹，责任归中央政府，如何调动地方积极性，来保证社保金的及时足额的上缴也是个问题——有些省份可能会为了“放水养鱼”，降低当地企业缴费水平。

有数据表明，目前已达到省级统筹标准的有25个省级单位，但真正意义上实现“统收统支”统筹标准的仅有北京、上海、天津、陕西和福建五省市，除此之外，其他省市的基础养老金统筹层次依然很低，管理也比较分散。

目前，我国省级统筹的方式大致分为两种，一种是从保险制度到基金管理全省统一模式，也就是被称为真正意义上的统筹标准；一种则是省级调剂金模式，比如广东，由地级市每年将企业缴交部分的养老保险金总额的9%缴交给省里(其他地级市也要上缴，但上缴比例或有不同)，作为全省养老保险的一种平衡资金，然后由省根据各地的养老保险基金支付压力、收支情况、省内跨地区退休人员增减情况等综合因素进行调剂和返还。

但众多专家表示，省级调剂金模式只能说是达到了省级统筹标准，但并非是真正意义上的省级统筹，养老金的统筹层次依然主要集中在市级水平。

由于养老金的统筹层次过低，绝大部分资金都以财政专户形式留存在各地的社保基金账户上，资金越分散，抗风险能力就越弱；同时，由于统筹层次低，养老金入市等方面的资金归集也会受到影响。

除此之外，全国多地个人账户均是空账运行，这部分资金大都用来填补了目前统筹资金的窟窿，一旦提高统筹层次进行投资运营之后，这部分收益怎么分给个人账户？发放养老金的时候，个人账户空账的历史债务又该如何划拨？这些都是提高养老金统筹层次需要考虑的问题。

如何缩小贫富差距、减少养老金可能的“缺口”，如何平衡地区之间的落差，如何“破茧成蝶”，破除个别企业的逐利性，使社保实现最广大的公益性与监管的周全性，都需要更为缜密的制度设计。

养老金统筹，如何下好这盘难下的棋

实现基础养老金全国统筹，其根本的难点在于基础养老金统筹触动了部分地区的利益。大部分东部发达地区基础养老金有结余，担心实现基础养老金全国统筹以后，会出现 “以东养西”的局面。这样，不少东部发达地区在推行全国统筹问题上缺乏积极性。但这样的认识，缺乏全局和动态的视野。从短期来看，实现基础养老基金全国统筹，可能会在不同程度上损害养老金有盈余的地区，但从长远来看，基础养老金实现全国统筹以后，有利于形成规模效应和均衡效应，打破市场分割的格局，促进全国形成统一的大市场，最终将会让各方获益。

尽快实现养老金全国统筹，以应对某些区域性的挑战，这是及时有效的解决方案，但长期而言，首先需要提高经济可持续的增长水平，这要求中国必须尽快实现供给侧结构性改革，提高全社会的生产效率，推动经济可持续的中高速增长；其次，制定出台延迟退休年龄的政策，应对人口老龄化给养老金可持续性带来的挑战，目前中国已经启动相关方案的制定。

另外，从国外成功的公积金管理制度可以看到，基础养老金管理制度较为灵活，基本建立了多个养老金投资渠道，力争养老金保值增值。然而，目前我国的养老金管理制度缺乏灵活性，投资渠道单一。我国养老保险基金的专业管理机构是社会保险经办机构与人力资源和社会保障部门。同时，不同地区由不同的征缴机构来征收养老保险费用：有的是税务部门，有的是社会保险经办机构，形成了征缴主体的二元结构。在投资环节，目前养老保险基金投资规定只有两个渠道，即银行协议存款和购买国债。解决这一难题的关键在于应尽快对养老保险基金管理进行修订和完善，以缓解制度风险和管理风险，中国社会科学院财经战略研究院副院长夏杰长认为，建议由税务部门进行统一征收，然后将资金存入财政专户进行统一管理；在投资渠道上，除了传统的投资方式外，可以将一部分养老金委托专业的基金管理公司进行投资管理，化解风险，提高收益。

当然，中国养老金改革还需要进一步深化，包括尽快实现划拨部分国企红利充实社保基金账户，以及改革养老基金管理办法，提高基金运行效率和投资收益率。但是，这些只能起到补充作用。考虑到人口老龄化的趋势不可逆转，并且可能因人口政策的原因出现陡升，抚养比将继续下滑，养老金全国统筹只能起到暂时解困的作用，未来还需要围绕养老保险基金可持续发展下功夫。

这要求中国必须尽快推进改革，完成供给侧结构性改革，实现可持续的中高速的发展。只有全国经济更好的增长，才会有可持续的养老金收入。