慈善法，依法治善

文丨邓海建（整理）

慈善法，依法治善

文丨邓海建（整理）

上善若水，大爱无疆。

古语云：“慈者爱，出于心，恩被于物也。”在中国，善行善举，源远流长。先秦诸子百家时，孔孟倡导“仁术”，墨子主张“兼爱”；宋元时期，范仲淹有“义田”，刘宰有“粥局”，朱熹有“社仓”；及至明清，同善会、广仁会、同仁会等民间慈善团体声名远播……宗族也好，乡绅也罢，官办及民办慈善机构及活动，确实在“第三次分配”中起到举足轻重的作用。

不过，没有规矩，不成方圆。千百年来，因善生恨、因善生变的故事也不胜枚举。慈善有慈善的边界，善意的温情与搭车的苟且，需要规则来厘清。历经11年长跑，2016年3月16日，第十二届全国人民代表大会第四次会议通过了《中华人民共和国慈善法》。我国慈善事业建设的第一部基础性和综合性的法律，以赞成2636票、反对131票、弃权83票正式表决通过，自今年9月1日起施行。

“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”中国的慈善法以怎样的姿态皈依慈善本心、顺应市场机制下的慈善规律，这不仅仅是个立法导向与立法技术的问题。眼下，中国慈善事业捐赠总额，已从2006年的不足100亿元，发展到目前的1000亿元左右。随着经济社会的发展，中国慈善事业也呈现出诸多鲜明特点。一是慈善捐赠的主体多元化，捐赠主体由企业逐步转向个人。二是慈善捐赠标的日趋多样性，已经扩大到股权、有价证券、知识产权等。三是慈善方式层出不穷，出现了网络捐赠、慈善众筹、社区动员、慈善信托等新型慈善方式。四是社会对慈善组织的公信力透明度的要求越来越高。因此，亟待一部因时而动的法律，来引领、促进、规范慈善事业的有序发展。

今年3月4日，在全国人大新闻发布会上，有记者质疑慈善法的分量不足以由全国人大会议来审议，人大新闻发言人傅莹回应称：“慈善法分量是很重的，不要低估这部法律的重要性。”慈善法是我国慈善制度的基础性、综合性法律，兼具慈善组织法、慈善行为法和慈善促进法的内容。慈善法的出台，是我国慈善事业迈入法治化轨道的标志，也必将成为我国慈善事业发展史上的一座里程碑。

事实上，今年全国两会期间，截至3月16日，百度检索慈善法相关新闻报道达12.4万篇，新浪微话题“#中国首部慈善法#”阅读量达442.6万次，微信文章达1.85万篇。慈善法成为“两会”期间最受关注的法律议题之一。从内容来看，慈善法不仅对慈善组织、慈善募捐、信息公开等方面做出严格规定，更明确将“促进社会进步，共享发展成果”理念写入总则，规范与促进并重。对于慈善事业发展来说，这是一部充满“向善”正能量的法律。在全面依法治国的语境下，它旨在构建一个更加规范的法治环境——让捐赠者得到更好保障，让求助者有章可循，让沽名钓誉及寻租行为无路可走。

一句话，中国进入依法治善时代。

为热点慈善事件“疗伤”

在慈善法里，公众能找到纾解慈善乱象的诸多“药方”。

一是以透明树公信。

3月9日，十二届全国人大四次会议在北京人民大会堂举行第二次全体会议。全国人大常委会副委员长李建国作中华人民共和国慈善法草案的说明。(CNS/图)

2011年6月21日，新浪微博上一个名叫“郭美美Baby”的网友颇受关注，这个自称“住大别墅，开玛莎拉蒂”的20岁女孩，其认证身份是“中国红十字会商业总经理”，由此引发了公众对中国红十字会的强烈质疑。虽在其后的调查中，事实得到了澄清，郭美美终因涉嫌赌博罪锒铛入狱。但，这起事件使得中国红十字会陷入严重的信任危机，继而引发公众对慈善领域的普遍性质疑。

慈善法则对信息公开做了专章规定，比如第七十三条规定：具有公开募捐资格的慈善组织应当定期向社会公开其募捐情况和慈善项目实施情况。同时，第四十二条规定：捐赠人有权查询、复制其捐赠财产管理使用的有关资料，慈善组织应当及时主动向捐赠人反馈有关情况。慈善组织违反捐赠协议约定的用途，滥用捐赠财产的，捐赠人有权要求其改正；拒不改正的，捐赠人可以向民政部门投诉、举报或者向人民法院提起诉讼。对于未履行公开义务的，慈善法还规定了专门的行政处罚措施。

二是向强制摊派说“不”。

2015年12月25日，网传云南机场集团员工遭“逼捐”扶贫，通知文件中捐款数额明码标价，领导8000元起；云南机场集团回应时否认“逼捐”，称捐款数额只是指导性建议，并非强制。今年4月，云南兰坪这个国家级贫困县传出政府“逼捐”慈善基金事件。4月8日中午，兰坪县政府新闻办负责人称，该基金会的具体工作举措中，第三条即清楚写明“捐款采取自愿的方式进行”。对于网络媒体发布关于捐款情况的一些图文，“应是少数组织募捐的工作人员简单理解了募捐精神”。

慈善法草案放宽公募限制，骗捐诈捐将被追责。(CNS/图)

慈善法对“逼捐”、“变相摊派”等行为，有明确规定。比如第四条指出“开展慈善活动，应当遵循合法、自愿、诚信、非营利的原则”；第三十二条要求“开展募捐活动，不得摊派或者变相摊派”。根据慈善法第一百零一条，募捐活动中如果有向单位或者个人摊派或者变相摊派的情形，由民政部门予以警告、责令停止募捐活动;对违法募集的财产，责令退还捐赠人；难以退还的，由民政部门予以收缴，转给其他慈善组织用于慈善目的；对有关组织或者个人处2万元以上20万元以下罚款。

三是对骗捐“痛下杀手”。

今年3月26日，一个名为@希望盼望宝贝康复的微博账号求助演员李小璐，称自己孩子生重病。随后，李小璐转发其微博并为其捐款，谁知道这个微博账号竟是“李鬼”，盗用真正的患儿妈妈苗女士的微博内容来行骗。27日，此事曝光后，引发全国网友关注，一天内微博阅读量超过5500万。当天，正在上海工作的李小璐也致电患儿妈妈苗女士，表示将持续关注宝宝的情况，并继续捐款，“骗子固可恨，孩子却无辜，我将把爱进行到底。”

慈善法对个人的诈捐骗捐行为做出了禁止性规定，第三十三条规定：禁止任何组织或个人假借慈善名义或者假冒慈善组织开展募捐活动，骗取财产。第一百零七条规定：自然人、法人或者其他组织假借慈善名义或者假冒慈善组织骗取财产的，由公安机关依法查处。任何假借慈善之名却行诈骗之实，肆意消费公众的善心，抹黑慈善名义，玷污慈善环境的行为都将受到严厉追究。公众一旦发现骗捐等行为，可向民政部门、其他有关部门或者慈善行业组织投诉举报。对于假借慈善名义或假冒慈善组织骗取财产的，将由公安机关依法查处。

四是厘清个人募捐乱象。

2015年10月13日，安徽当地媒体报道，利辛县一名叫李娟的女子为救女童被恶狗咬成重伤，四肢伤得最重，几乎被“啃”烂。伤者男友张宏宇当时对媒体说，李娟在下班回家的路上，看到两条大狗在追赶一个10岁左右的小女孩。她救了女孩，但自己被恶狗扑倒在地撕咬，最终被咬成重伤。他希望能有爱心人士伸出援助之手，帮助女友渡过难关。截至10月17日下午，李娟已收到70万元的善款，但此后真相出现逆转，李娟是在狗主人家中被咬伤，受伤是真，救小女孩却是假。为了博取社会同情，编织故事，赢得捐款。

慈善法对个人公开募捐行为作出了禁止性规定，但不禁止个人向社会求助，第一百零一条规定：不具有公开募捐资格的组织或者个人开展公开募捐的，由民政部门予以警告、责令停止募捐活动；对违法募集的财产，责令退还捐赠人；难以退还的，由民政部门予以收缴，转给其他慈善组织用于慈善目的；对有关组织或个人处二万元以上二十万元以下罚款。第二十六条规定，不具有公开募捐资格的组织或个人基于慈善目的，可以与具有公开募捐资格的慈善组织合作，由该慈善组织开展公开募捐并管理募得款物。

五是拒绝诺而不捐。

2008年初的南方雪灾中，湖北省民政厅公布消息，1.06亿承诺捐款实际到账仅7383万元。2012年6月18日，《京华时报》刊发新闻“连腿女孩获捐款许诺多年未兑现，讨要均答再等等”。报道称，2001年元旦，当时4岁的杨晓娟右腿在一次意外中被烧成重伤，为保证伤腿血液循环，医生用一根人造血管将其左右腿连接在一起，以给右腿供血，被为“连腿女孩”。在获得好心人帮助的同时，也有一些单位在宣扬捐款后，迟迟不兑现：山东一家大型综合医院宣称将对晓娟免费治疗、敬老护苗行动组委会宣称捐助3000元、北京某大型教学培训机构宣称捐助5万元助学基金后，均杳无音信。

慈善法第四十一条规定：捐赠人应当按照捐赠协议履行捐赠义务。在两种情形下慈善组织或其他接受捐赠的人可以要求交付：（一）捐赠人通过广播、电视、报刊、互联网等媒体公开承诺捐赠的；（二）捐赠财产用于本法第三条第一项至第三项规定的慈善活动（包括用于扶贫、济困、扶老、救孤、救助自然灾害等公益活动），并签订书面捐赠协议的。捐赠人违反捐赠协议逾期未交付捐赠财产，且拒不交付的，慈善组织和其他接受捐赠的人可依法向人民法院申请支付令或提起诉讼。当然，慈善法在规范诺捐者言行的同时，还做出了例外的规定，捐赠人公开承诺捐赠或签订书面捐赠协议后经济状况显著恶化，严重影响其生产经营或家庭生活的，经向公开承诺捐赠地或书面捐赠协议签订地的民政部门报告并向社会公开说明情况后，可以不再履行捐赠义务。

……

以案说法固然是碎片化解读，容易挂一漏万，但，它起码让我们从感性认识上，窥见了慈善法因时而动的迫切性与必要性。

十年磨一剑

为了这部法律，不少为之奔走的有识之士，可谓“青丝熬到白头”。

最早的慈善立法历程可追溯至2005年。2005年9月，民政部正式向全国人大和国务院提出起草慈善事业促进法的立法建议。法律名称最开始定的是慈善事业促进法，后改为慈善事业法，经过反复讨论，最后起草组听取了业内专业人士的建议，将名称改为“慈善法”，以更好地体现该法作为慈善领域综合法、基础法的地位。

1994年，中华慈善总会成立，这是“慈善”二字首次出现在全国性社会组织的机构名称中。第一部慈善方面的法规——《公益事业捐赠法》也在上世纪90年代得以出台。当时我国慈善捐赠的主要来源是海外的华人华侨。“以往慈善事业的发展主要依靠几部条例和部门规章，法律位阶低。”清华大学公益慈善研究院副院长邓国胜认为，我国急需出台一部更好保护捐赠人、慈善组织和受益人权益的法律。据了解，2008年，慈善立法被列入了十一届全国人大常委会立法规划第一类项目，但由于社会各界并未就慈善含义、与公益关系等问题达成共识，立法步伐总是“雷声大，雨点小”，一再被搁置。而2008年以来，共有全国人大代表800多人次提出制定慈善法的议案27件、建议29件。

在现实生活中，一方面，数据显示，我国社会捐赠额已从2006年不足100亿元发展到目前1000亿元左右，有6500多万人常年参与志愿服务。另一方面，以“郭美美事件”为代表的慈善乱象及制度掣肘，严重阻碍了慈善事业的发展。

“我们需要有这么一部法律，构建一个更加规范的环境，让捐赠者能够得到更好的保障，能够得到尊重，让求助的人能够有章可循，尤其是让欺诈行为受到惩处，能够让社会主义核心价值观得到更好弘扬。”全国人大新闻发言人傅莹在接受媒体采访时说。制定慈善法，加快补齐社会领域立法这块短板，是完善中国特色社会主义法律体系的重要内容，是全面依法治国、促进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

回顾慈善法的诞生，重启后的慈善立法，自始至终都打上了民主立法、开门立法的烙印。

比如在全国人大内司委的邀请下，清华大学公共管理学院NGO研究所与北京大学非营利组织法研究中心合作，从2014年4月起共同搭建了“慈善立法半月谈”平台，精选了与慈善法相关的17个主题，每期邀请相关专家学者以及资深实践者围绕其中一两个主题进行深入讨论。在此过程中，内司委、人大法工委、民政部等参与起草法案的部门人员几乎场场出席，并带走书面讨论资料。讨论会开了14期，一直持续到2014年11月。2014年底，北京大学与清华大学联合中国社会科学院、北京师范大学、上海交通大学、中山大学等机构分别发布了7个民间版本的慈善法建议稿，并递交内司委。

基于讨论、调研以及专家稿，内司委形成了草案初稿，在小范围征求意见后，提交全国人大常委会。2015年，为了能让代表们了解慈善法，全国人大常委会还邀请王名等相关专家开展了两场专题讲座。2015年10月底和2016年1月初，草案先后两次向社会公开征求意见。在第二次公开征求意见过程中，全国人大网共收到意见2504条，对草案提出具体意见的人数超过600人。

此外，在2015年10月30日慈善法草案提请全国人大常委会初次审议后的139天时间里,经过全国人大常委会、全国人大法律委员会、全国人大常委会法制工作委员会,最后经过全国人大审议,依法有序地层层递进。十二届全国人大四次会议审议慈善法草案，共有代表1231人次发言，提出近4000条修改意见，对草案作了110处修改，其中实质性修改38处。

一个细节值得关注：在慈善法表决前一天，据说还有学者和民间NGO提交建议函，呼吁“取消年度管理费用比例限定”。

根据宪法和立法法的规定，全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律。因此，舆论纷纷将慈善法提上全国人民代表大会审议，称作为“破格”。不管怎么说，作为民主立法、科学立法典范的慈善法，在中国立法史上确实留下了浓墨重彩的印迹。