深化集体林权制度改革的成效、问题与建议

张蕾+黄雪丽

摘 要：深化集体林权制度改革的有效开展对于推进林业经济发展和生态文明建设具有重要意义。通过对湖北、安徽、河南3省4县市的深化集体林权制度改革情况进行调研，深感改革已取得积极成效，但在实践中也面临诸多问题。当前，需通过扩大公益林林权改革试点，逐步修订相关法律法规；完善林权登记制度，推进担保体系建设；加强和优化公共财政投入，鼓励社会力量参与；坚持社会公平正义，完善林权纠纷解决机制等措施来持续深化集体林权制度改革。

关键词：集体林权制度改革；公益林制度；林权融资机制；林业公共财政；林权纠纷

中图分类号：F307.2 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2016）04-0131-07

集体林权制度改革自2008年开始在全国范围内全面推进，于2013年底基本确立了集体林业产权制度。这一改革为盘活原有的“僵化型”林业资源和构建健康有序的林业发展环境提供了先决条件，同时也为实现习近平主席所提出的“绿水青山就是金山银山”这一战略目标奠定了制度基础。然而，产权制度的确立是前提条件，深化集体林权制度改革（后简称“深化林改”）诸如加强公共财政投入、完善融资机制、强化社会化服务等后续配套改革则是激活林业资源产权活力的关键。2015年中央1号文件明确提出了要深化林改，2015年3月24日中央审议通过了《关于加快推进生态文明建设的意见》，生态文明建设被党中央前所未有的重视起来。林改作为农村生产关系的重要变革，是生态文明建设的重要内容和伟大实践，也是实现生态文明建设的前提和保障。在集体林业产权改革之后，深化林改工作目前进展如何，是否实现了“生态受保护、农民得实惠”的目标，还面临怎样的问题和挑战？基于这些困惑，课题组于2015年6-7月对湖北广水市、安徽霍山县、河南方城县与叶县的深化林改工作展开实地调研，调研方法以入户访谈为主，座谈和问卷调查为辅，对象主要为普通林农、林业大户、合作社、村干部、基层林业干部等。在此基础上，结合文献反思，拟对现阶段深化林改工作所取得的成效及存在的问题进行总结和分析，并就进一步深化林改提出相关建议。

一、深化集体林权制度改革的成效

“明晰产权，确权发证”的完成是山林资源向资本转换的前提条件，正如赫尔南多德索托所说的：触摸资本的唯一方式就是建立一种所有权制度[1]。而明确产权归属只是改革的第一步，推进林业投融资机制改革、优化公共财政投入等深化改革则为实现林农增收、资源增长、生态良好及林区和谐的最终目标保驾护航。从既有的研究来看，深化林改之初存在农民收益不显著、政府服务体系不完善及生态经济效益不明显等问题，比如潘武林[2]认为深化林改的运行效率低下，改革效果不明显；何得桂[3]认为当前林改处于不进则退的承上启下期，进一步深化林改任重而道远。但任何制度改革都不是一蹴而就的，需要一个循序渐进的过程。此次实地调研发现，目前深化林改成效已日益突出，呈现出较好的实践效果。

（一）财产性收入增加，有效实现绿色就业

从经济学上看，产权实际上是资源稀缺条件下人们使用资源的权利，或者说是人们使用资源的适当规则[4]，其核心是利用产权的激励机制来使产权拥有者获得利益。产权的落实标志着集体林业产权制度在中国的全面确立，有效提高了林地价值和农民投入林业生产的积极性。伴随着林地的不断升值，林地流转的地租金额呈现不断增长的态势，对于务工在外、抛荒山地的农民来说，其财产性收入得到显著提高。以广水为例，2001年十里镇林场流转租金平均仅约0.4元/亩/年，到了2015年，本地立地条件类似的林地流转租金已达到了300元/亩/年。林业在赋予农民财产性收益的同时，也有效吸纳了乡村劳动力的就业，正如经济学家厉以宁所说：集体林权制度改革为返乡农民实现“绿色就业”提供条件和基础。调研发现，林业已成为农民就业的“稳定器”和乡村社会稳定的“蓄水池”。随着林权流转市场的开放，“农民下山、资本上山”成为当前林业经营中常见的图景，村庄大量的闲置和弱势劳动力被有效的利用起来。比如河南省方城县十里铺村某村民承包林地2 000亩种植核桃树，每年吸纳村民就业达到100人左右，劳动主体均为在村庄留守的中老年人。在地就业解决乡村剩余劳动力的同时，也一定程度上保障了村庄老人的养老问题。在广水市碾子湾村的调研中，有位曾经外出务工的老农目前承包山林500亩种植杉木，被问及为什么要回来承包山林，他这样说到：“我已经六十多岁了，外面工地上的活已经干不动了，回到家里，还有林子，有个依靠保障，有个盼头，林子是我的谁也拿不走。”在当前农村养老和社会养老体制亟待完善的情况下，农民通过山林解决自己养老问题，能够有效的保障乡村社会的稳定和谐。

（二）合作经营显公平，农民权益得到保障

朱冬亮曾经指出，因为社会排斥机制的存在，导致林地承包经营权被集中到少数人手中，从而背离了林改“耕者有其山”的目标[5]。这种情况的确存在，但是随着改革的不断深化以及政策的逐步完善，合作经营中更加注重利益的均衡，制度设定的目标正在逐渐实现。调查发现，合作经营中通过山林入股的方式较多，有效地彰显了公平正义。具体体现在：一是发扬民主、公平估价。山林入股合作经营，如何实现公平估价成为保障农民利益的关键。调研中发现当地农民充分发挥乡土智慧，采用独具乡村特色的方式确保各家的山林得以公平估价。霍山的诸佛庵镇小堰口村在2014年初成立了竹林合作社，村民以竹林折价入股，推举13个德高望重且种植竹子经验丰富的老农民独立对竹子进行定价，其中定价标准是根据竹子与交通要道的距离、竹子所在的立地条件、竹子的品质三个标准分别进行评分。竹子的价格最终通过综合13个老农的定价来决定，对于这样的评估方式村民们很是认可。二是让利于民、均衡收益。在过去，林农大户一次性买断林地剩余的承包期限，一次性付给农民流转资金，导致的直接问题就是随着林业市场的火热，个体农民和大户之间的利益差距越来越大，矛盾纠纷逐渐增多。在此次随机调研的4个县13个合作社当中，以林地入股的模式占到10个，其余3个因为承包较早都是买断的。前者利益分配的模式一般是：林地入股，按比分红，逐年增收。也就是说农民不仅每月能拿到土地流转的租金，还能享受到未来林地升值的收益。

（三）政府监管走向完善，社会化服务不断推进

集体林权制度改革是一个系统的、复杂的和长期的工程，缺乏服务力量的支撑，改革难以为继，政府服务体系的完善则是当前深化林改成效的直接体现。此次调研发现基层政府的监管服务卓有成效，具体体现在：一是监督效用突出，有效避免“跑马圈地”。一些工商业企业借助林改之名大量低价圈林占地，致使大量农民失林失地[6]。基层政府为了避免这类事件的发生，采取“保证金”的模式实行有效监督。霍山县观音岩村一半的山林为4个大公司所流转经营，乡镇政府为了防止企业圈地荒山的情况出现，要求每个入驻本地的企业向财政上交50万元保证金，每隔一年来验收，林木成活率在95%以上就退回一部分，连续三次验收通过，全部退回保证金。在这种监督模式下，当地的4家企业未出现一起圈地荒山的情况。二是财政激励效果显著，社会化服务不断推进。2015年中央1号文件明确提出：增加农民收入，必须完善农业服务体系，帮助农民降成本、控风险。调研中发现霍山县落实的较好，该县一方面采取财政激励的方式鼓励发展林业合作社，只要农村成立一个合作社，乡镇政府就提供5万元的发展支持资金；另一方面从2013年起实行了森林保险全覆盖，公益林由县林业局集中统一进行投保，保费全部由财政补贴。2014年受病虫害、雪灾、火灾以及风灾的影响，保险公司经过成立联合勘察小组，抽样勘察后核定受灾面积按比例予以理赔，有效降低了农民的损失。与此同时为解决林农的技术需求，该县林业局专门成立了“竹产业局”，采取购买服务与浙江农林大学建立起良好的技术合作关系，每年定期邀请专家来县给林农们做讲座和技术培训。

（四）林下经济模式多样，生态经济效益显现

发展林下经济是实现兴林富民的重要抓手，国务院及相关部门出台了一系列政策予以支持和推进，如2012年8月2日出台的《关于加快林下经济发展的意见》（国办发[2012]42号）；2013年出台的《全国集体林地林下经济发展规划纲要2014-2020》等。2015年4月25日公布的中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》再一次明确提出要发展特色经济林、林下经济、森林旅游等林产业。就目前调研的情形来看，林下经济成效显著，发展势头迅猛。此次调研发现每位林地承包者都在从事林下经济，模式多样并且收益可观。总结起来主要有：（1）林药模式。方城县云山林果专业合作社社长流转林地种植林果，目前经营核桃与桃园2 000多亩，2011年开始种“裕丹参”，目前每亩的收入在7 500元左右。（2）林畜模式。安徽霍山县下符桥镇的某造林大户将承包的200多亩退耕还林地，发展林下养鸡，使原本清冷的树林变成年出栏土鸡1万只的生态养殖场。（3）林菜模式。霍山县诸佛庵镇小堰口村，整村发展“一竹三笋”，即发展以毛竹材、春笋、鞭笋、冬笋为经营模式的林业经济，亩年收入达到3万多元。（4）林游模式。主要包括森林旅游和生态旅游等。河南平顶山叶县某合作社，经营着千亩果林的同时发展林果的观光旅游和采摘，有效提高了林果的附加价值。多样的经营模式使林农在收获林地经济价值的同时，也保护了生态环境，充分体现了习主席所说的“绿水青山就是金山银山”这一论断。

二、深化集体林权制度改革面临的主要问题

随着集体林改政策的不断推进和深化，集体林业作为“沉睡的资产”被逐步唤醒，林业经济发展的同时生态效益不断显现。当然，在深化改革的实践中也暴露出一些实际问题和“难啃的硬骨头”。

（一）公益林市场化限制过严

我国在集体林地划定的公益林占集体林地总面积的70%以上，有的地方甚至达到90%。加强公益林保护和管理对于推进我国生态文明建设具有重要的现实意义，也是我国集体林权制度改革及后续配套改革的重要内容之一。为了适应林业市场经济发展的需求，2008年的中央10号文件从政策上支持公益林非木质的经营模式：对公益林，在不破坏生态功能的前提下，可依法合理利用林地资源，开发林下种养业，利用森林景观发展森林旅游业等。这在一定程度上激活了生态林业市场，为实现公益林生态价值和经济价值的双赢提供了重要的途径。但在实践中，由于公益林在法律上不允许转让和抵押，一方面造成因农民外出务工而导致的大量公益林无法得到有效管护，对公益林生态效益的实现带来不利影响；另一方面因无法抵押而带来的资金经营短缺问题降低了大户林农经营的积极性，从而使得公益林经济效益的提升，生态效益的持续发挥受到了抑制。此次访谈20余名基层林业干部，发现约八成人对公益林不得抵押的规定持质疑态度。访谈的20位林业大户中有九成认为当前公益林经营面临最大的问题是无法通过林权抵押的形式获取融资，从而满足不了林业经营规模扩大所带来的资金需求。期间也听到了诸多怨言“同是林子，我这公益林怎么就不能抵押。”可见，现有的相关法律制度对公益林权能的约束对林业经济的进一步发展带来了不利影响。事实上，在不损害生态功能的前提下，全国包括北京房山、浙江庆元等一些地方针对如何放活公益林展开了积极探索。如北京房山区2014年开始公益林抵押贷款的试点工作，将山区1 000多万亩公益林作为资产流转和经营，以期在公益林的生态效益、经济效益和社会效益等方面取得全面突破。但是这些地方性的尝试因为缺乏现有法律制度的明确支持而在推广过程中面临着诸多现实困境。

（二）林权融资机制亟需完善

集体林权的抵押贷款（当前主要是指商品林）作为农村产权改革和农村金融的双重创新，为满足当前林业经营壮大过程中的资金需求提供了重要途径。已有研究表明商品林权抵押融资模式主要呈现出贷款利率高、贷款期限短及贷款成本高等问题[7，8]。此次调研发现已有的问题正在逐步破解，但一些新的问题也需重视：一是林业专业合作社融资难。林业专业合作社（后简称“合作社”）作为一种新型森林经营组织模式，对于提高林业经营效率和推动现代林业发展具有促进作用。然而，在此次走访的13个合作社当中，没有一个合作社贷款成功。原因首先在于合作社注册门槛过低、财务制度不健全等因素造成金融机构对抵押主体的不信任。其次，合作社因受制于法律约束而无法通过林权进行抵押融资。根据《森林资源资产抵押登记办法（试行）》第九条规定：未经依法办理林权登记而取得林权证的森林、林木和林地使用权不得抵押。可见合作社要办理林权抵押贷款的前提条件是需要以合作社为物权主体进行林权登记，而现有的制度并没有赋予合作社以林权主体资格。二是租用林地重新造林无法发证。租用的林地无法获取权属凭证成为制约林业发展的另一障碍，根据2007年《进一步加强和规范林权登记发证管理工作》规定采取转包或出租方式对林地承包经营权进行流转，原承包关系不变，受转包方和承租方申请登记的应当不予登记。而事实上，出租是林地流转过程中最常见的形式，所调查的13个合作社当中，没有一户办成了林权证。且租用林地一般的租期都是在10年以上，林农缺乏产权凭证融资，极易导致外来强势资本垄断林业经营，将进一步弱化本土林农经营的能力，这将不利于山区的脱贫致富和生态文明建设。

（三）林业公共财政供给不足

近些年国家财政对林业的投资逐年增加，取得了显著的生态、经济和社会效益。但就目前调研的情况来看，林业的投资力度和策略有待进一步增强与优化。具体体现在：第一，林下经济扶持力度不足。如前文所述，目前林下经济虽已取得了明显成效，然而从4个县市调研中发现，与林下经济相关的扶持仍显不足。此次走访的13个林业合作社中只有2个经营林下种植中药材的合作社享受了相关补贴。诸多山区农民很疑惑：“为啥种田的就那么多补贴，同样是地，林子经营咋就没补贴”。第二，林区基础设施建设不足。林业基础设施具有明显的外部性，对集体林业生态效益和经济效益的发挥具有重要作用。发展经济学的奠基人张培刚先生就曾经指出基础设施是工业化的“先行官”，当初亚洲四小龙崛起的一个重要前提就是交通运输和水电气、通讯等基础设施得到显著改善[9]。在访谈的20位林业经营者当中，只有3位经营大户自修林道，绝大部分仍无林道。广水市某村的一片林子在去年发生火灾，因为远离市区，林区又没有道路，导致消防车到了也无法救灾，最终山林尽毁。第三，林业技术服务供给不足。4个县市调研发现只有霍山县的技术服务支持做的比较到位，并且取得了较好的成效，而其他3个县的技术服务都严重不足。在当前大量农村资本回流，外出的劳力逐渐回乡务林的背景下，缺乏技术指导将直接影响资本效率最大化。广水市联合村的某林业经营大户，2013年带着自己在外的创业所得回乡租用荒山1 068亩种植核桃，但因为2014年干旱且自己对种植技术不甚了解，导致直接损失70多万元。访谈的40户农户当中，九成的农民表示“需要政府在技术服务方面有所指导和支持”。

（四）林权矛盾纠纷亟待解决

林权纠纷仍是当前深化林改过程中最棘手也亟需解决的问题。此次抽调的4个县市当中，林权纠纷时有发生。以广水市为例，2014年林地纠纷案件达到196件，通过仲裁机构调节纠纷的有29件，剩下的167件纠纷还处在悬而未决的状态。从纠纷种类来看，历史遗留问题引发的林权纠纷占到八成左右。从调研情况来看，纠纷原因主要在于：一是林权升值是纠纷发生的导火索。在集体林改实施之前，普通农民认为集体林地林木“根本不值钱”。在这种认识下，他们即使知道村干部或者其他所谓的经营大户在开发村集体的林地林木，大部分村民也不为所动。但随着林地林木价值不断上涨，早期林地经营者大肆获利。而此时获利方若不让利于民的话，会使矛盾一触即发。比如广水市应山县关庙镇三合村发生的一起纠纷，某村民2005年以投标的方式承包山林900亩，5万元买断租期40年。本村所有村民在合同上盖了手印，该承包者也办理了林权证。2009冬季发生两场大火，为补偿损失山林承包者经林业部门许可砍伐出售林木获取了较大收入。但此时村民认为村委会流转林场违法，要求要回山场遭拒，之后村民开始行政诉讼，请求行政机关撤销其林权证，至今纠纷未决。二是农民权利意识的觉醒，过去纠纷矛盾依靠行政命令就可以得到有效解决，并且村干部具备较高的权威，村民一般都听从调解。但是随着现代化的不断推进以及法制观念逐步深入人心，农民的权利意识迅速崛起，他们开始拿起法律武器维护自己的权益。尤其是《村民委员会组织法》的实施赋予了农民对村庄社区事务的参与和管理权利，从某种程度上强化了农民的博弈能力。

三、进一步深化集体林权制度改革的建议

2015年2月1日发布的中央1号文件《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》指出要“深化集体林权制度改革”。当前，我国社会经济发展进入了新常态，深化林改也面临着新的机遇和挑战。结合前文分析，可以看出深化林改目前取得较大成效的同时在实践中仍然面临诸多的挑战和障碍。对此，为了更好地实现集体林改的生态、经济和社会效益，本文从以下几个方面提出对策和建议。

（一）扩大公益林林权改革试点，逐步修订相关法律法规

自2008年集体林权制度改革在全国推进后，我国绝大部分的集体公益林同商品林一样也完成了产权改革。但如前述，目前公益林仍存在生态保护与林农利益间的矛盾，除了生态效益补偿较低外，公益林的产权残缺使其无法如商品林一样取得显著的经济效益是另一诱因。为了更好地实现公益林的生态效益和经济效益的平衡，应从制度的层面破解目前制约公益林抵押的“枷锁”。1.修改公益林的相关法律制度，逐步赋予公益林更多的权能。《森林法》是我国林业立法当中的根本大法，但是当前森林法中的某些规定已不适应林业市场经济发展的需求，对此建议修改《森林法》第十五条，在不改变公益林性质的前提下，允许公益林转让和抵押。2.对《物权法》《担保法》《农村土地承包法》《森林资源资产抵押登记办法》等相应法律法规作出修正，扩大抵押物的范围，将公益林纳入到抵押物的范畴。赋予公益林相应的用益物权，既符合市场经济发展的需求，也是推动林区发展的重要驱动力。公权力的适度“收”对于释放林区的发展活力具有重要的推动作用，顶层制度设计的完善也将为生态林的市场化经营奠定基础。当然，从制度上赋予相应的用益物权能是一个相对漫长的过程，如何在流转或者抵押的过程中不损害公益林本身的性质和使命也是必须考虑的议题。可进行公益林林权改革试点，探索既有利于公益林的保护和发展，又有利于农民对公益林的经营获利的路子。在此基础上进一步完善和健全相应的法律法规，以促进公益林的健康快速发展。

（二）完善林权登记制度，促进担保体系建设

林权抵押贷款是破解农村融资难、实现兴林富民的重要举措，对于农村经济发展和林业现代化建设具有重要意义。为解决当前林权抵押融资的困境，我们认为应从以下几个方面进行改进：1.赋予合作社以物权主体地位。根据《森林法》第三条第二款的规定：国家所有和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级政府予以登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。可见，森林资源的所有权和使用权实行的是登记制度，没有登记就无法确认物权人的主体资格地位。因此我们认为，应从林权登记制度上对林权出资的合作社予以确认，从而确立起合作社用益物权的主体资格。2.赋予租用林地的相应物权。租用林地的用益物权受到限制的原因在于，若对租用林地发林权证将可能会导致有人长期圈地、林权的过度集中甚至不稳定等现象。但如果因此就收回租用林地的抵押权无异于“因噎废食”，将严重制约林地的融资经营，不利于山区的扶贫改革发展。建议在加强政府监管的基础上完善林权登记制度，赋予租用林地的相应物权。浙江省龙泉市提供了较好的典范，通过赋予经营权这一债权一定的物权功能实现融资，在遵守制度框架的体系内激活了产权资本。监管方面，地方政府可采取收取保证金的模式，对租用林地的经营情况予以监管，定期予以验收。3.加强担保体系建设。“什么时候林权证能跟房产证一样”，这是林农们普遍关心的问题。银行等金融机构作为市场交易中的“经济人”考虑的是如何降低或者规避放贷风险，出于逐利原则必然对林权抵押设置种种限制。而林业的发展具有一定的外部性特征，因此地方政府可加大政策倾斜和扶持力度，加强与林业产业发展所匹配的各类形式多样、产权多元化的林业贷款担保机构建设，如依托农民专业合作社建立互助型的林业专业担保机构、创建林权担保基金，鼓励建立政府主导的林权抵押融资风险补偿机制等。

（三）加强和优化公共财政投入，鼓励社会力量参与

加大公共财政对林业、林区扶持力度，发挥公共财政的杠杆效应和乘数效应，是推动国家实现绿色发展和生态文明建设的重要动力。林业是外部性极强的产业，有必要建立公共财政为导向、社会力量参与的投入机制。1.加强和优化公共财政投入。对于前文提到过的林区基础设施建设、林下经济扶持和林业技术服务等方面，地方政府可实行长期而稳定的财政投入机制。首先，多方位多层次地筹集财政支林资金、扶贫资金和以工代赈资金等；其次，提高各级政府在林业投入的比重，设立专项资金实行项目申请制，以奖代补；最后，实行差别投入和统筹扶持。加大公共财政对偏远山区的财政扶持，实行差别对待，能有效地统筹城乡和东西发展。与此同时公共财政对林业的支持发展要结合农村综合改革扶贫开发等政策，实行资源整合，形成林业与林农内生性的增长机制。2.鼓励社会力量参与。借用社会力量参与能够有效实现公共财政资金的使用效率，具体可有以下几种参与方式。一是可加强林业经营者与高校科研院所的合作。政府可依托公共财政搭建高校与林农合作的平台和媒介，定期选派人员前往高校学习先进技术或邀请高校科研人员前往当地开办讲座现场指导。与此同时，可培养自己的专业人才队伍服务本地林业发展。二是搭建企业、林农、政府的交易合作平台。比如对于公益林补偿而言，可建立碳汇交易市场，坚持“谁受益，谁补偿，谁污染，谁付费”的原则，引进社会力量参与林区建设和服务。三是可以学习国外经验建立林业发展基金，多渠道吸引社会资金，在林业基金的基础上成立林业银行和林业风险投资基金，在吸纳社会力量的同时为林区发展建设服务。公共财政问题是解决“三林”问题的关键，更事关国家2020年全面小康社会建设目标的实现。

（四）坚持社会公平正义，完善林权纠纷解决机制

合理妥善解决林权纠纷是维护基层社会稳定和国家长治久安的重要部分。政治家亨廷顿在他的《变化社会中的政治秩序》中提到：在现代化的政治中，农村扮演着关键性的“钟摆”角色，他不是革命的根源，就是稳定的根源[10]。所以化解农村的利益纠纷，维护基层社会的稳定，对现代化的中国政治稳定意义重大。而新集体林改就是从根本上化解纠纷的过程，但是这是一个历史的过程，正如广水市十里办事处的某林业站长切身体会“现在林权改革就是‘梳辫子的过程，只是有的辫子能一下子梳过来，有的疙瘩一下子梳不过来，需要时间慢慢消化”。纠纷的长期搁置会影响基层社会的稳定和国家长治久安，也阻滞林业经营的进一步发展，因此如何尽快妥善解决林权纠纷是当务之急。对此我们认为应当在坚持公平正义的基础之上从以下几个方面解决这些矛盾纠纷。1.摸清当前林权纠纷的基本情况，进行分类处理。对于历史久远的权属纠纷，政府要发挥引导作用与双方当事人协商，可通过合股分利或者合作经营的方式共享林地开发的收益。对于民怨较深，重大复杂的权属纠纷，地方政府应及时从速处理，以防搁置过久引起矛盾激化。2.坚持依法治理和以德治理相结合的解决方式。在引导林权纠纷当事人采取法律手段来解决纠纷的同时，也需利用村庄内部丰富的治理资源来降低纠纷解决的难度，尤其应充分发挥当地德高望重的老干部、老党员和老族长的影响力，在尊重村规民约的基础上破解纠纷。3.建构多元化林权纠纷化解机构。通过政策引导和资金支持等途径鼓励民间纠纷调解组织的形成和规范化发展，充分发挥民间组织的作用来解决多类型的林业纠纷问题，达到缓解林业纠纷诉讼所带来的司法压力。4.建立和健全林权纠纷档案管理。政府可通过设定专项工作经费的方式来鼓励各级林业组织对林权纠纷档案资料进行归纳和分析，在此基础上获取包括林业纠纷成因、相关当事人利益诉求及解决途径等在内的关键信息，用于指导今后类似林权纠纷的处理和提高纠纷的处置效率。

致谢：感谢调研员杨光华、赵冬泉、李磊在调研过程中参加讨论。

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