未来70年新农保收支预测与制度完善

米红+贾宁+周伟

摘 要：新农保政策的可持续性和保障水平关系到广大农民的切身利益。基于城市化和老龄化的背景，运用PADIS-INT软件对2015-2085年间的城乡人口进行了预测，利用ELES模型和趋势外推等方法估算出了各年的乡村老人基本生活支出，并构建了考虑城乡人口迁移的新农保收支精算模型，系统地研究了当前状况下新农保的运行情况和趋势。研究发现，新农保基金应会在2051年耗尽，2085年新农保累计基金缺口达到578 556亿元，占当年财政支出的34.9%，而直到2055年，新农保提供的保险金才能满足农村老人的基本需求。运用政策仿真的方法，探索了各参数对新农保基金稳定性和保障水平的影响，发现只有同时提高养老金计发系数、个人账户计息率、基础养老金和投资收益率，才能在满足群众需求的同时，实现70年平衡。

关键词：新农保；PADIS-INT；ELES模型；养老金可持续性；保障水平预测

中图分类号：F323.89 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2016）04-0001-10

引 言

1992年民政部出台县级农村社会养老保险基本方案，俗称“老农保”。老农保主要通过农民自身缴费和集体补贴的方式筹资。由于农村集体经济衰败，再加上中央和地方财政都没有给予支持，老农保实际上是完全积累的个人账户模式。这种模式对养老金的保值增值能力要求很高，然而老农保基金不能够用于直接投资，只能存入银行或者购买债券。由于保障效果不佳，1999年国务院下令停办老农保。

为了缩小城乡差距，保障社会公平，应对老龄化高峰，在吸取老农保教训的基础上，国务院于2009年9月4日发布了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，对中国开展新型农村社会养老保险（新农保）进行了部署，并做出更为全面的解释，标志着“新农保”试点正式进入操作层面。

新农保设立以来，受到广大农民群众的热烈拥护，截至2012年12月实现了新农保的全覆盖，提前8年达到了十七大提出的愿景目标，同时也推动了“城居保”制度的建立。2014年2月，新农保和城居保合并成为城乡居民基本养老保险制度。2014年12月底，城乡居民基本养老保险参保人数5.01亿人，其中享受待遇的60岁以上居民达到1.43亿人。虽然新农保政策已经实现了“全覆盖”，但能否满足“保基本”和“可持续”的要求？基于城市化和老龄化的背景，本文运用PADIS-INT软件，从2015年起对未来70年人口进行预测，结合统计数据，利用ELES方法估计了满足老人最基本生活需要的年支出，并构建了新农保精算模型，对2015-2085年的新农保制度运行情况进行了仿真。通过调整参数，对新农保可持续性和保障性进行了探索，并据此提出了提升新农保制度稳定性和保障功能的可行政策建议。

一、研究背景及文献回顾

（一）新农保保障水平的研究

新农保能够为农村居民提供怎样的保障水平？大多数学者运用替代率来衡量新农保的保障水平。养老金替代率是指退休后拿到养老金与在职时工资之比，研究中多用某一年度新退休人员平均养老金与同一年度在职人员的平均工资之比，也就是交叉替代率。

张海川[1]通过国际比较认为，替代率在45%左右较为合适。杨翠迎[2]提出了替代率的合意区间，替代率的下限为当地农村低保水平和平均收入水平之比，综合各地情况，她认为替代率最低标准为20%。李俊[3]、张海川[1]、丁煜[4]都发现新农保能够提供的替代率偏低。薛惠元[5]指出在现行制度无法 满足大部分“中人”和“新人”的要求。总体说来，新农保提供的替代率无法满足农村老人的基本需求。

现有文献中主要有两种测算维持基本生活替代率的方法：（1）采取国际公认的最低替代率，如国际劳工组织估计的警戒线50%。 （2）从需求的角度，运用ELES模型，测算未来每年能够满足需求的资金，通过趋势外推等方法求得未来纯收入，二者之比为需求替代率。

（二）新农保个人账户基金可持续性的研究

新农保基金的可持续性取决于政府补贴力度、人口老龄化、覆盖率和投资收益率等因素。邓大松[6]运用精算模型对城镇职工养老保险的敏感性进行了分析，发现影响统筹账户缺口和个人账户平均工资替代率的分别是退休年龄、基金投资收益率、个人缴费率和退休年龄，企业缴费率和统筹账户目标替代率。周慧文[7]提出了运用精算技术研究农村社会养老保险的思路，并提出建立基于人口数据的精算模型。封铁英等[8]和吴永兴[9]分别对陕西省和云南省的新农保运行情况进行了测算，他们的研究都发现提高参保率，个人缴费率会增加后期支付压力，而提升养老金计发系数可以缩小基金缺口。张思锋等[10]]运用队列要素预测法测算了考虑人口迁移情况下的陕西省城镇社保基金收支情况，发现由于年轻人口的迁入，陕西省养老保险基金缺口明显减小。这从另一个角度说明，农村养老保险基金缺口可能因年轻人口迁往城市而扩大。

钱振伟[11]在预测我国农村人口结构的基础上，建立养老金精算模型，发现在未来30年内，养老金将会收不抵支。研究发现简单依靠改变变量指标没有办法达到兼顾保障水平和保障能力的目的，建议提高新农保基金运营能力，形成“小政府，大社保”的运营模式才能保证新农保可持续发展。

在国家财政支持的可持续性方面，李俊[3]、邓大松[6]发现政府有能力承担新农保补贴支出，仅有部分中西部地区贫困县筹资有困难。易锐[12]对湖北省进行研究，发现县级补贴较低，建议建立“省级+县级”的补贴模式。可见国家财政有能力支持新农保的发展，但是在政策执行的过程中应该考虑到地区差异，合理分担中央和地方政府的责任。

薛惠元[5]发现在个人财力的可持续上，短期有大约5.6%的村民不能缴费，而运用ARMA模型分析，只要未来农民收入能够持续增长，完全有能力承担保费。

（三）国外社会保障制度可持续性的研究