基于农民认知的土地整理监管共治式建构

摘 要：强化农民参与以构建共治式土地整理监管是改善相关政府治理活动的必要举措，农民认知程度的高低往往决定了其参与监管所需参与能力的水平。可通过对样本地区农民相关认知状况进行访谈式问卷调查，从便于农民参与监管的目标导向出发，来研究监管主体、监管责任主体、农民参与监管相关法律规范可能的设定途径，进而有针对性地厘清我国土地整理监管制度可行的构建方向。应基于农民对土地整理监管主体、监管责任主体和参与监管的认知状况，分别设定专门监管和多方参与监管规范、阶段性监管中的差异化责任主体规范、参与模式和参与保障规范。

关键词：土地整理监管；农民认知；监管主体；监管责任主体；参与监管

中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2016）04-0056-06

引 言

土地整理作为“一种以未利用地和低效耕地为对象的土地整治活动”[1]，其监管则是在“科学的监管体系”[2]下“依据土地整理立法保障机制中相关法律规范进行的监管”[3]。近年来学界相关附带性研究主要涉及土地利用规划监管[4]、土地市场地价监管[5]、土地储备投资信托基金监管[6]、土地市场监管机构[7]、土地监管模式与制度创新[8]等方面。也有部分学者从“构建监管制度体系”[9]“重视财务验收监管”[10]“加强行业全面监管”[11]等对策式分析角度展开了土地整理监管的专门研究。但相关研究均未就作为土地整理监管制度建构之核心范畴的监管主体、监管责任主体、参与监管问题展开整全性[12]分析，有必要选择合适的目标导向来系统解析相关制度建构问题。

在土地整理监管领域践行“政府治理、社会治理法治化的基本立场”[13]指引下，社会各方面参与政府治理、推进多层次多领域依法治理，具体到土地整理监管上则应显现为：政府以外的其他土地整理权利人即“作为所有权人的农村集体经济组织、作为投资收益权人的营利性社会组织和作为承包经营权人的农民”[3]对土地整理监管活动的参与。其中，农民对土地整理监管活动的参与是让其确信“土地整理监管是一种推动实现土地利益分配正义化的活动”[14]之重要手段。故而强化农民参与，以构建共治式土地整理监管是改善相关政府治理活动的必要举措。则不妨在强化公众参与以改善社会管理水平[15]的大背景下，基于农民认知的视角，从便于农民参与土地整理监管的目标导向出发，来探明监管主体、监管责任主体、农民参与监管相关法律规范可能的设定途径，进而有针对性地厘清相关监管制度可行的构建方向。为了分析农民的相关认知状况，本文从我国东中西部18省（自治区、直辖市）选取了116个县（区、市、旗）作为抽样调研区域，所涉数据资料来自课题组于2014年初组织西南大学法学院5名硕士研究生、106名本科生对上述样本地区所做的访谈式问卷调查。共以户为单位，发放问卷2 467份，收回有效问卷1 907份。

一、 设定监管主体规范

（一）农民对相关监管主体的认知状况

当问及“您是否知道国土资源行政部门下设有‘土地整治中心这样一个专门负责土地整理工作的事业单位”时，回答“知道”的有615人，占32.25%；回答“不知道”的有1 292人，占67.75%。当问及“您是否知道目前土地整理监管工作主要由国土资源行政部门授权所属‘土地整治中心来进行”时，回答“知道”的有529人，占27.74%；回答“不知道”的有1 378人，占72.26%。可见多数农民对当前土地整理监管职能部门缺乏必要认知，有7成左右的受访者不知道“土地整治中心”这样一个事业单位的存在，更勿论知悉国土资源行政部门与“土地整治中心”在土地整理监管中的职责分界了。

当问及“您觉得有没有必要在各级国土资源行政部门下设专门的‘土地整治中心来进行土地整理监管”时，回答“没有必要，国土资源行政部门本身就是负责国土资源监管的，不必再单设专门机构”的有308人，占16.15%；回答“无所谓，谁来监管不重要，关键是监管执法的力度与实效”的有543人，占28.47%；回答“有必要，特别是开展土地整理活动较多的地方更要设”的有1 056人，占55.38%。可见多数农民希望根据土地整理活动具体情况来进行土地整理专门监管，并有近3成受访者更看重“监管力度与实效”。

当问及“您希望我国的土地整理监管怎样来进行”时，回答“国土资源行政部门独立完成监管”的有260人，占13.63%；回答“国土资源行政部门独立实施监管，农民等土地整理权利人参与监管”的有385人，占20.19%；回答“国土资源行政部门为主要监管部门，财政部门、审计部门、纪检监察部门为辅助监管部门”的有441人，占23.13%；回答“国土资源行政部门与财政部门、审计部门、纪检监察部门合作实施监管，农民等土地整理权利人参与监管”的有821人，占43.05%。可见多数农民希望在多方参与下进行土地整理监管。

综上所述，多数农民对土地整理监管主体的认知是相对模糊的，对现状缺乏必要认知的同时对未来发展却存一定科学期许。设定监管主体规范应充分考量农民对专门监管和多方参与监管的期许。

（二）设定专门监管和多方参与监管规范

土地整理监管主体规范本身存在问题是导致农民对土地整理监管主体必要认知相对模糊的重要原因。虽然《全国土地整治规划（2011-2015）》[16]将“土地整治中心”所代表的土地整治机构明确地界定为土地整治全面全程监管的具体工作队伍。土地整理监管之责原则上归属于国土资源部耕地保护司[17]，具体监管工作由作为事业单位的土地整治中心[18]来进行，但两者在职责界分上却是相对含混的。因为土地整治中心也是土地整理活动的直接推动者、参与者，主要任务还包括“运作土地开发整理示范项目、开展土地开发整理和农地转用项目的咨询服务及评价”[18]等。土地整治中心在完成这些任务时，则更多地成为了“土地整理责任主体和土地整理权利人”[14]。此状态下土地整治中心的具体监管之责又当如何行使呢？故清晰设定土地整理专门监管和多方参与监管规范，方能为切实改善农民相关认知提供必要前提。

1.厘清土地整理专门监管部门。应厘清国土资源行政部门与“土地整治中心”所代表的土地整治机构之间的职责权限，特别是土地整治机构本身的属性界分，从而切实推进多数农民更期盼的土地整理专门监管。将“土地整治中心”所代表的土地整治机构界定为经国土资源行政部门授权的土地整理监管执行部门，由该类机构来行使相关项目运营各个环节的具体监管职权，授权的行政部门则行使监管相关规划、规程、规范、标准之宏观决策职权。此外，结合近年来“分类推进事业单位改革”[19]的深入，剥离“土地整治中心”作为“土地整理活动的直接推动者、参与者”之相关任务设定，逐步实现该类任务事项的市场化运作。

2.确立多方参与的土地整理监管机制。这里的多方参与既包括政府监管中国土资源行政部门及其他相关职能部门的“联动、协同监管”[20]，还包括农民等土地整理权利人参与政府监管。农民等土地整理权利人参与上述政府监管，应在厘清组织化参与和个人参与之模式设定前提下，强化参与反馈、渠道保障并兼顾参与人权益保障。

二、设定监管责任主体规范

（一）农民对相关监管责任主体的认知状况

当问及“您认为在土地整理监管中哪些人该承担法律责任（多选）”时，调研数据占比（选择次数/有效问卷总数）显示，农民认为土地整理责任主体承担责任的顺序大致可分为：（1）首要责任主体，即63.35%受访者选择的“国土资源行政部门等监管部门的工作人员”和59.26%受访者选择的“土地开发整理项目承担单位的工作人员”；（2）次要责任主体，即47.93%受访者选择的“土地整治中心的工作人员”和47.09%受访者选择的“土地开发整理项目竣工验收组的工作人员”；（3）补充责任主体，即33.56%受访者选择的“参与土地整理的农民等土地整理权利人”。可见农民更多地将土地整理监管中的主要问题归咎于政府监管不力和项目运营瑕疵，当由行使政府监管之责的国土资源行政部门和负责项目运营的具体项目承担单位（如施工单位、工程监理单位、设计单位）来承担相应法律责任。相对忽视了在编制项目规划、选择项目承担单位等推动项目运营过程中和在项目竣工验收过程中存在的问题，而将土地整治中心和项目竣工验收组列为次要责任主体。当然最有效的归责机制应指向具体的土地整理行为人即上述4类相关工作人员。各类土地整理行为人与土地整理权利人“身份随土地整理项目相关合同约定权利义务之不同亦可互换”[14]。农民对此的认知是相对模糊的，故更多地将“参与土地整理的农民等土地整理权利人”设定为纯粹的“土地整理权利人”而认为仅需承担补充责任。

综上所述，多数农民对土地整理监管责任主体缺乏完整、清晰的必要认知。设定监管责任主体规范应充分考量农民对各类责任主体的认知。

（二）设定阶段性监管中的差异化责任主体规范

土地整理监管责任主体规范本身存在问题是导致农民对土地整理监管责任主体必要认知相对模糊的重要原因。针对5种土地整理活动具体行为[21]的相应监管即土地整理阶段性监管的具体内容。调研数据显示的首要、次要、补充责任主体之归类虽有失偏颇，但承担责任顺序划分本身是可取的，有助于实现土地整理监管中的整全性归责。清晰设定土地整理阶段性监管中的首要、次要、补充之差异化责任主体规范，方能为切实改善农民相关认知提供必要前提。

1.“土地开发整理规划监管”[20]中的责任主体。该阶段监管的首要责任主体是国土资源行政部门中的土地整理行为人，次要责任主体是参加土地开发整理规划方案设计、论证、评审的相关事业单位、社会团体[20]中的土地整理行为人，补充责任主体是协助规划完成的其他政府职能部门、相关事业单位以及纪检监察部门中的土地整理行为人。

2.“土地开发整理项目管理监管”[20]中的责任主体。该阶段监管的首要责任主体是“土地整治中心”所代表的土地整治机构和负责运营土地开发整理项目的非政府公共组织、营利性社会组织中的土地整理行为人，次要责任主体是参加土地开发整理项目经费预算管理、验收管理的财政部门、审计部门中的土地整理行为人，补充责任主体是基于项目相关合同参加运营土地开发整理项目的各类土地整理权利人以及纪检监察部门中的土地整理行为人。

3.“土地开发整理项目规划监管”[20]中的责任主体。该阶段监管的首要责任主体是“土地整治中心”所代表的土地整治机构中的土地整理行为人，次要责任主体是参加土地开发整理规划方案设计、分析、评价的相关事业单位、社会团体[20]中的土地整理行为人，补充责任主体是纪检监察部门中的土地整理行为人。

4.“土地开发整理工程设计监管”[20]中的责任主体。该阶段监管的首要责任主体是“土地整治中心”所代表的土地整治机构和负责土地开发整理工程设计的相关事业单位、社会团体[20]中的土地整理行为人，次要责任主体是负责运营土地开发整理项目的非政府公共组织、营利性社会组织中的土地整理行为人，补充责任主体是纪检监察部门中的土地整理行为人。

5.“土地开发整理项目效益评价监管”[20]中的责任主体。该阶段监管的首要责任主体是“土地整治中心”所代表的土地整治机构和参加土地开发整理项目效益评价的审计部门、各类土地整理权利人、相关事业单位、社会团体[20]中的土地整理行为人，次要责任主体是负责运营土地开发整理项目的非政府公共组织、营利性社会组织中的土地整理行为人，补充责任主体是纪检监察部门中的土地整理行为人。

三、设定农民参与监管规范

（一）农民对参与相关监管的认知状况

当问及“您是否希望有组织地参与土地整理监管”时，回答“不需要，以个人名义参加监管就好”的有169人，占8.86%；回答“希望由土地整理相关的专业合作社来组织参加监管”的有196人，占10.28%；回答“希望由新闻媒体来组织参加监管”的有244人，占12.79%；回答“希望由土地整理相关的民间社会组织来组织参加监管”的有302人，占15.84%；回答“希望由村民委员会来组织参加监管”的有410人，占21.50%；回答“希望由国土资源行政部门等政府监管部门来组织参加监管”的有586人，占30.73%。可见农民普遍希望实现土地整理监管的组织化参与，仅8.86%的受访者选择“以个人名义参加监管”。土地整理监管作为一种“农村公共事务治理”[22]活动，当以组织化形式来实现农民参与。在组织形态选择上，多数农民还是倾向于在既有的政府监管权威和村民自治框架下来实现组织化参与，逾3成受访者选择“由国土资源行政部门等政府监管部门来组织”，逾2成受访者选择“由村民委员会来组织”。但仍有近4成受访者分别倾向于由“土地整理相关的民间社会组织”“土地整理相关的专业合作社”这样的新兴组织形态和“新闻媒体”来组织参加监管。

当问及“如果您发现有人在土地整理活动中弄虚作假、违法乱纪，会怎么做”时，回答“亲自制止”的有199人，占10.44%；回答“事不关己，高高挂起，不管不问”的有437人，占22.91%；回答“向有关部门投诉或举报”的有1 271人，占66.65%。可见农民普遍愿意参与规制“土地整理弄虚作假、违法乱纪”行为，仅逾2成受访者选择“事不关己，高高挂起，不管不问”，此点与前述逾2成受访者不愿意参与土地整理监管形成了一定程度的交集。在参与方式上，近7成受访者选择“投诉或举报”方式，仅10.44%的受访者选择“亲自制止”方式。

当问及“如果您投诉或举报土地整理弄虚作假、违法乱纪行为，会找哪个部门”时，回答“审计部门”的有60人，占3.15%；回答“财政部门”的有80人，占4.19%；回答“纪检监察部门”的有247人，占12.95%；回答“国土资源行政部门”的有389人，占20.40%；回答“新闻媒体、微博曝光”的有516人，占27.06%；回答“乡镇政府、县级政府”的有615人，占32.25%。可见多数农民对当前土地整理监管中既有监管权威的认知是相对模糊的，仅2成多受访者知道“国土资源行政部门”才是我国土地整理活动的全过程专门监管部门。但逾7成受访者选择基层政府及相关职能部门作为“投诉或举报土地整理弄虚作假、违法乱纪行为”的对象，也说明基层政府及相关职能部门就是土地整理监管这样的农村公共事务治理活动中的既有监管权威。

当问及“您不愿意投诉或举报的原因是什么”时，回答“碍于情面”的有170人，占8.91%；回答“担心被人报复”的有300人，占15.73%；回答“免得麻烦，投诉或举报要花太多时间和精力”的有360人，占18.88%；回答“不知道怎样投诉或举报”的有429人，占22.50%；回答“投诉或举报了也没人管”的有648人，占33.98%。可见近8成的农民知道以“投诉或举报”方式来具体参与土地整理监管，“参与实效、参与便利性、参与保护机制、参与者的情感因素”[13]则是“投诉或举报”式参与受制的主要原因。

此外，当问及“参加土地整理项目相关听证会”[23]同一问题时，4年后受访者的选择状况依次为：“愿意”项607人，占31.83%，上升了7.88%；“不愿意”项687人，占36.03%，下降了0.52%；“给补贴更愿意参加”项613人，占32.14%，下降了7.36%。可见4年来伴随经济状况的逐步改善，公民意识、参与意识和自主意识的进一步觉醒，农民对“土地整理项目相关听证会”这样的新兴个人参与方式有了更多的认同，且对“误工补贴”这样的“有酬参加”以调动积极性的依赖度有所下降。

综上所述，多数农民对参与土地整理监管有一定认知。设定农民参与监管规范应结合其对组织化参与、“投诉或举报”与“亲自制止”式参与、既有监管权威、“投诉或举报”受制原因、“听证会”式参与的认知予以充分考量。

（二）设定参与模式和参与保障规范

调研数据显示之各项考量因素，当作为清晰设定农民参与土地整理监管相关模式和保障规范的基本立足点。

1.设定组织化参与监管规范。逾9成受访者选择在不同组织形态下“有组织地参与土地整理监管”，则当以组织化参与为农民参与土地整理监管的主体模式。作为既有监管权威的基层政府及相关职能部门应在农民组织化参与土地整理监管上发挥主导推动作用，“村民委员会”“土地整理相关的民间社会组织”“土地整理相关的专业合作社”等非政府公共组织和“新闻媒体”则发挥协同推动作用。国土资源行政部门及其直属土地整治机构作为基层政府的土地整理专门监管部门，应确立其在土地整理全过程的监管权威；财政部门、审计部门、纪检监察部门作为基层政府的土地整理联动、协同监管部门，应确立其在相应环节的辅助监管权威。由土地整理专门监管部门来具体主导推动农民参与监管的相关组织化事宜：一方面，拟定对“土地整理相关的民间社会组织”“土地整理相关的专业合作社”的资金、税费、科技智力、金融保险等具体扶持措施，指导其组织、设立、成员权利义务设定、财务管理等具体运营事宜，并推动完善其相关成员资格、成员权利、监督、绩效激励法律规范。另一方面，协调“村民委员会”以及各类专业合作社等既有农村非政府公共组织与“土地整理相关的民间社会组织”、“土地整理相关的专业合作社”之间的联动、协同，引导“新闻媒体”报道、监督农民参与事宜，指导“村民委员会”、各类专业合作社等既有农村非政府公共组织或“新闻媒体”依循前述相关法律规范直接组织的农民参与活动。

2.设定个人参与监管规范。8.86%的受访者选择“以个人名义参加监管”，则当以个人参与为农民参与土地整理监管的辅助模式。10.44%的受访者选择的“亲自制止”也是一种个人参与，但更常态化的个人参与方式则是近7成受访者选择的“投诉或举报”方式。应以适当物质、精神奖励，鼓励农民如实地采取相对间接但更安全的“投诉或举报”方式来实现个人参与。不鼓励农民采取更为直接但也更危险的“亲自制止”方式来实现个人参与，但对出现的“亲自制止”行为则参照见义勇为相关规定予以奖励。此外，“听证会”作为一种新兴的、得到较多认同的个人参与方式，土地整理专门监管部门应“建立健全土地整治听证制度”[16]并普遍推行。虽然农民对“误工补贴”这样的有酬参加“土地整理项目相关听证会”的依赖度有所下降，但有酬参加对调动农民参与积极性的影响仍是不容忽视的，毕竟仍有逾3成受访者选择“给补贴更愿意参加”。故仍应保留“听证会交通、误工补贴”[23]，以鼓励农民积极参加相关听证会而实现对土地整理监管的个人参与。

3.设定参与人权益保障规范。农民应在相关“反馈规范、方式规范”[13]指引下进行各类“投诉或举报”式参与，并凸显参与人权益保障，以匿名参与为原则、以必要“证人保护措施”[13]下的实名参与为自愿。此外，8.91%的受访者选择的“碍于情面”原因关涉参与人情感因素调控问题，该类事项并非参与人权益保障规范所能强制干预范畴，应以指引为主。可透过“组织理性主义、人本主义的整合”[24]促使农民跳出“情面”纠葛，在“赋予农民平等地位、保障农民行为自由”[25]之价值目标指引下，基于科学的土地整理认知而更为理性地面对“投诉或举报”式参与之抉择。

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