谈城市规划与土地规划的衔接问题

2016-07-14谢显军

大科技 2016年18期

关键词：总体规划城市规划土地利用

谢显军

（湖南省地质科学研究院湖南长沙 410007）

谈城市规划与土地规划的衔接问题

谢显军

（湖南省地质科学研究院湖南长沙 410007）

土地利用总体规划与城市总体规划是指导工作中两个最直接的法定规划，两者关系互相联系，互相监督制约，互相影响。本文主要分析了土地利用总体规划与城市总体规划之间的衔接方法。

城市规划；土地规划；衔接问题

1 引言

在实际工作中，土地利用总体规划与城市总体规划两者之间存在一定层次的差异，两个规划在实施过程中出现衔接不当，矛盾现象越来越突出，因此，做好土地利用总体规划与城市总体规划的衔接对于社会经济的发展具有重要的意义。

2 土地利用总体规划与城市总体规划的关系

2.1 具有一致性

土地利用总体规划以及城市总体规划之间具有的一致性主要体现在三个方面：①根本原则一致性。两个规划都是关于土地的规划，并且坚持可持续发展的基本理念，在此基础上对土地资源进行规划，既要合理利用同地资源，还要做到科学有效的保护，可以说二者对于促进城市的可持续发展具有重要的意义。②任务一致性。两个规划的任务都包括对城市用地进行科学合理的规划，并且城市规划和土地规划之间具有紧密的联系，一方面，土地利用规划可以为城市规划提供依据；另一方面，城市规划可以为土地利用规划提供指导方针，只有做到二者的有机统一，才可以促进城市的良好发展。③法律地位的一致性。两个规划都有相配套的法律法规，是具有法律地位的指导性文件。

2.2 具有一定的矛盾性

土地利用总体规划以及城市总体规划之间具有的一致性主要体现在三个方面：①对象和范围不同。土地利用总体规划的范围更为广泛，统筹包括农用地、建设用地及其它用地等各项内容，并且还要合理规划设计各项用地的布局，制定土地的开发利用及保护措施；而城市总体规划的范围更小，是前者的组成部分，主要是对城市土地进行较为详细的规划。②目标及任务不同。城市规划主要任务是研究并明确城市的规模、功能以及发展定位，其目的在于推动地区社会经济的良好发展，其任务则是合理确定区域城市的性质、规模、功能和发展定位等；而土地利用总体规划的任务在于对土地资源进行开发利用以及保护。③规划内容不同。城市总体规划主要是为了更好地促进城市发展而对基础设施建设进行有效的规划。土地利用总体规划是以土地利用为中心，优化土地利用结构为主要内容的规划。

3 城市规划与土地利用总体规划的实例分析

3.1 F市现行城市规划基本情况

2009年11月，F市人民政府组织并开展了该市新一轮城市规划编制工作。本次城市总体规划的地域范围为F市域，总面积8544.85km2。此次，该市的总体规划的年限定为2010～2030年，近期为2010～2015年，中期为2016～2020年，远期为2021～2030年。

3.2 F市现行土地利用总体规划基本情况

此次规划的范围主要有：F市行政区域内的土地总面积8528.77km2，其中地方土地总面积为8219.81km2，而供当地兵团所使用的土地面积为308.96km2。而此次规划范围中隶属于次该市行政范围内的地方土地为8219.81km2，而兵团所用的土地则由兵团自行进行编制。F市土地利用总体规划以2009年为基期，2020年为规划目标年，规划近期为2010～2015年，规划远期为2016～2020年。

3.3 F市“两规”不协调的具体表现

3.3.1 规划期限不一致

在《F市城市总体规划（2011～2030）》，对规划的期限进行了规定，近期的为近期 2011～2015年，中期的 2016～2020年，远期 2021～2030 年；《F市土地利用总体规划》以2009年为基期，2020年为规划目标年，规划近期为2010～2015年，规划远期为2016～2020年。尽管近期的目标跟城市的总体规划相同，但其规划基期却是到2010年，两者之间相差了有一年之久，而正是由于两者基期年限之间存在的差异导致两个规划中的基础数据难以有效的进行对接。

3.3.2 规划范围和用地规模差异大

此次，该城市的总体规划所有本次城市总体规划的地域范围为F市域，总面积8544.85km2，截至到2010年，该市总人口为16.7万，而此次规划主要将F市划分成了五个主要区域，分别是主城区、风景名胜区、景区、生态园区以及产业园区，这五个主要区域的总面积为1306km2。《F市土地利用总体规划（2010～2020）》规划范围为：F市行政区域内的土地总面积8528.77km2，其中地方土地面积8219.81km2，兵团使用土地面积308.96km2。本规划范围是F市行政区域内的地方土地8219.81km2，市域内兵团区域的土地利用总体规划由其自行编制。而不管是就县城层面而言，还是中心城区层面或者是现有的数据而言，两规之间都存着明显的差异，产生差异的主要原因在于规划基期、数据来源以及对用地进行分类存着着不一致的问题。

3.3.3 空间布局协调性差

该市在“两规”的空间布局上存在着不协调的原因在于两点：①空间布局而言，“两规”之间还没能够进行有效衔接，并进行相互指导。在城区层面规划上，土地利用规划的内容相对比较欠缺，难以对城市中心城区进行总体规划时用地进行合理的布局进行有效的指导，而在县城层面城市总体规划则缺少相应的城市总体规划的内容，难以有效的将城区以外的其他建设用地跟土地利用规划之间进行有效的对接。②“两规”在理解空间管制上存在着明显的差异，使得“两规”中所规定的禁止建设区域以及限制建设区域存在着较大的出入，对规划工作整体的严肃性产生了一定的影响。

4 土地利用总体规划与城市总体规划衔接方法

4.1 完善法律法规体系

对对相关的《土地管理法》进行不断的完善并及时的进行修改，编制法律的相关人员要对两规之间的协调衔接性进行明确的说明，并且下级部门要严格遵循法律上的相关内容去开展相应的规划工作，真正实现两者的协调统一。此外，在编制土地利用总体规划时要暗哨上一层的城镇体系规划，确保能够跟城市的总体规划中所涉及到的上位规划保持一致。在《土地管理法》中所划分的建设用地要跟《城乡规划法》所划分的建设用地所使用的方法相一致。

4.2 完善规划编制体系

从体系角度来说，土地利用总体规划和城市总体规划都属于空间规划，可以纳入一个统一的规划系统中。因此，可以建立完善规划编制体系，对各项规划进行合理的指导，这有利于实现两个规划之间的统筹管理，对与促进城市发展有重大意义。另外，要注意将城市规划委员会的职责进行充分的发挥，充分的对城市发展过程中规划编制进行论证，对规划管理部门以及土地管理部门所拥有的职责进行制约，从而有效确保部门的规划的确是有必要进行编制的，从而为城市建设的发展提供更为有力的指导依据。

4.3 统一基础资料

为了进一步实现“两规”之间的有效衔接，则需要对基础资料进行统一，比如，基础图纸可以以土地利用总体规划中土地变更相关的调查成果为基础，并在同一张图纸上叠加城市总体规划以及土地利用总体规划的相关信息，有效实现重要信息之间的共享。在编制城市的总体规划时，要对耕地以及基本农田保护区进行合理的避让，在确保部队耕地进行破坏的前提下，对城市的发展方向以及重点进行确定，有效实现两规之间的协调统一。建议人口统计口径统一为统计局、公安局等的最新统计数据，考虑到常住人口，总人口、城市人口及镇域人口统计也要保持一致。

4.4 实现技术层次的协调

4.4.1 保持规划期限的一致

对规划期限进行设定时，建议设置为5年，以保证能够跟国民经济以及我国社会发展的5年计划能够保持步伐一致。而对城市进行总体规划时，则可以将编制的期限设置为20年，同时也可以将土地的利用总体规划的期限进行调整，调整为20年。这样一来，为后期两个部门的主管祖师并修编下一轮的土地利用总体规划以及城市总体规划的节奏保持一致，且能够保持土地利用总体规划跟城市总体规划相互有效的衔接。

4.4.2 保持用地范围的一致性

一般城市的总体规划中所规划的基础用地范围主要涉及有：①城镇居民点用地；②城镇居民点周边的农居点；③交通用地；④独立工矿用地等。而土地利用总体规划中所规划的基础用地范围主要就是城镇居民点用地。就用地的范围而言，土地规划利用要比城市总体规划的范围要小，所以，要对两规的用地范围，即是所谓的城镇用地、农村建设的用地、工矿用地以及其他建设用地进行有效的统一，保持其一致性。建议将城市总体规划城镇居民点作为中心点，而农村居民点的用地以及独立工矿用地则不包含在内，确保跟土地利用总体的规划一致。

4.4.3 保持指标预测的一致性

在城市总体规划中，预测城市用地规模时若以人口规模进行预测最终必然会发生根本性的变化，因此，利用人口规模进行预测的方式已经难以与城市的发展相适应，并且人口的机械增长率也并不是准确无误的，实际各市的人口机械增长不可能全部都为正增长。建议分析人口密度与土地集约利用的关系，采取相关措施真正实现土地集约化利用最大化。