“村民自治拆迁”合法性分析

吕超　韩少冲

摘 要 随着我国城市化建设的快速推进，针对农村集体土地的征收和地上物拆迁活动日益增多。为了避免社会矛盾激化，加快拆迁效率，不少地方在拆迁实践中采取了“村民自治、民主决策”的手段，以期突破拆迁瓶颈，打破拆迁僵局。本文通过分析村民自治拆迁的特点，厘清法律属性、分析法律依据，以证明自治拆迁行为的合法性。

关键词 村民 自治拆迁 集体土地 使用权 收回

作者简介：吕超，天津商业大学法学院民商法硕士研究生；韩少冲，天津市北辰区人民检察院助理检察员，研究方向：检察理论及实务。

中图分类号：D920.5 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）02-063-02

起初，自治拆迁是不少地区为破解城中村或旧城区拆迁改造难题，鼓励拆迁片区村民或居民参与到拆迁改造工作的宣传发动、规劝协调等活动，推动拆迁工作顺利进行。后来在四川省成都市北城拆迁改造工作中发展出“群众主体、公开公正、依法依规”的拆迁工作方法，于2013年4月被《人民日报》1版以“拆迁自治、群众做主”为题刊载，这是首次由权威官方媒体提出“群众自治拆迁”的概念：怎么改，规划由政府部门统一定；改不改，选择由拆迁群众自治定。①此后，经过各地的不断借鉴、发展，在农村拆迁改造工作中实际践行了“村民自治拆迁”的工作方法。

一、 “村民自治拆迁”的概念和特征

（一）“村民自治拆迁”概念

“村民自治拆迁”是指，在城市化进程和农村集体经济发展中，基于公共利益的需要，村集体组织自主并推动的，通过整体收回宅基地使用权及拆除地上房屋，并给予村民回迁安置房以及一定数额的经济补偿的方式，除去集体土地所有权上的一切负担的行为。在法律性质上属于农村宅基地的收回。

（二）“村民自治拆迁”特征

1.村委会的主导性。村民委员会作为体现村民自治的基层群众性自治组织，在村民自治拆迁过程中发挥着主导作用，对内协调村民关系，对上通报拆迁情况，对外与开发公司签订相关协议。在整个拆迁过程，村委会牵头制定宅基地上房屋拆迁补偿方案并主持召开村民会议或授权召开的村民代表会议多数表决通过方案，与村民签订拆迁补偿合同，自行收回集体土地及地上房屋，从而除去集体土地所有权的一切负担，为后续的城镇化发展或新农村建设开辟阵地。

2.村民的自愿性。村民自愿是拆迁的前提和关键。要充分尊重村民意愿，积极争取村民支持，只有在绝大多数村民自愿的基础上，才能启动拆迁工作。

3.程序的民主性。宅基地拆迁补偿方案的制定与通过、拆迁对象确定、补偿款发放等各个环节都要由村民代表会议讨论表决，做到拆不拆村民定、补偿方案村民议、改造过程村民督，确保村民自治贯穿拆迁整个过程。

二、“村民自治拆迁”的合法性分析

（一）法理基础

村民宅基地上建房的权利来源于宅基地使用权，而宅基地使用权在性质上属于一种用益物权。《物权法》第153条规定，宅基地使用权的取得、行驶和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。依据《土地管理法》等法律规定，宅基地使用权的取得，通常采取审批的方式，其程序大致包括三个步骤，即使用权申请、土地所有人同意、行政审批。②根据合同基本原理，村民向村委会提出宅基地使用权的申请，即为发出了要约，而村委会作为集体土地所有权人的同意，即为作出承诺。二者作为宅基地使用权合同的双方当事人，达成意思表示一致，宅基地使用权合同即为成立。依据《合同法》 第44条第2款的规定，法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，合同自批准、登记等相关手续完成时生效。依此，在宅基地使用权设立合同中，县级人民政府的批准就是这一合同生效的特别要件，且这一批准应属行政确认，而非行政许可。③既然宅基地使用权基于合同而取得，且具有一定福利性，则该所有权拥有者也就有权根据需要收回。④当宅基地使用权被村集体收回，并给与村民适当补偿后，宅基地上房屋也就失去了权利基础，需要被拆除。

（二）法律依据

1.《土地管理法》第2条规定“中华人民共和国实行土地全民所有制和劳动群众集体所有制。国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。第8条规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地属于农民集体所有”。也就是说宅基地是村民或个人住宅占用集体所有土地，宅基地属于农民集体所有，公民个人只有使用权，没有所有权。农民集体作为该土地所有权的主体，只要是农民集体为了集体的需要、集体的发展可依法对土地进行集中整理。

2.《土地管理法》第10条规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”。《村民委员会组织法》第24条规定“宅基地的使用方案经村民会议讨论决定方可办理”。上诉两条法律说明农民集体为了改善全体村民和群众的生活条件，加快村集体经济发展，有权对村内宅基地进行集中整合、开发利用。通过召开村民代表大会，研究讨论具体宅基地整合开发的实施方案。

3.《土地管理法》第65条规定“为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权，并对土地使用权人应当给予适当补偿”。本条法律明确了农村集体经济组织（即村委会）为了村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的，经原批准用地人民政府批准，有权收回土地，土地使用者的需要应当服从社会公众共同的需要。按照《土地管理法》，“村民自治拆迁”是以村委会为主体经各级政府批准，对群众居住条件进行改善，以提升群众生活质量和水平，为村集体长远发展创造条件，符合村民利益需要。《物权法》第42规定“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件”。“村民自治拆迁”，一般先要制定完备的拆迁补偿方案，保障拆迁群众的生活，维护其合法权益，进行合理补偿，符合相关法律要求。

4.《村民委员会组织法》第29条规定“村民委员会应当实行少数服从多数的民主决策机制和公开透明的工作原则”。《物权法》第7条规定“物权的取得和行使，应当遵守法律，尊重社会公德，不得损害公共利益和他人合法权益”。实行民主集中制，少数服从多数，是民主的内在要求，村民有权参加涉及公共事务和公益事业等问题的讨论决定。“村民自治拆迁”实践中往往需要征得90%以上的群众同意，充分尊重群众意愿。

三、结语

当前，国有土地及地上房屋的拆迁工作已经有《国有土地上房屋征收与补偿条例》作为依据。而关于农村拆迁实践中大量存在“村民自治拆迁”现象，并无明文规定，规范不统一、多有乱现象。本文希望通过法理基础和法律依据的分析，一方面论证“村民自治拆迁”的合法性，另一方面，为“村民自治拆迁”整理出适用的法律，促使依法拆迁。

注释：

①梁小琴.拆迁自治.群众做主.人民日报.http：//paper.people.com.cn/rmrb/html/2013- 04/ 05/nw.D110000renmrb_20130405_9-01.htm.

②江平.民法学.北京：中国政法大学出版社.2007.386.

③贺日开、李震.宅基地使用权收回的性质研究.湖南警察学院学报.2014（5）.10.

④张泽斌.宅基地使用权收回的法理和法律依据分析.法制视点.2014（7）.141.

参考文献：

[1]王泽鉴.债法原理.北京：北京大学出版社.2009.

[2]王利明.物权法研究（修订版·下卷）.北京：中国人民大学出版社.2007.

[3]湛中乐.我国土地使用权收回类型化研究.中国法学.2010（2）.

[4]蔡立东.宅基地使用权取得的法律结构.吉林大学社会科学学报.2007（5）.

[5]郑尚元.宅基地使用权性质及农民居住权利之保障.中国法学.2014（2）.