集体建设用地流转对经济社会发展的影响

郝军

摘要：本文简要介绍了国家城乡二元体制形成的背景及集体建设用地的流转现状。通过分析内蒙古自治区城乡建设用地的现状，总结了集体建设用地流转的驱动因素，得出的问题：集体建设用地流转对解决城乡居民收入差距过大；国有建设用地供需不平衡；城镇化进展中出现的“两栖”人员；等等。分析和解决这些问题，对推进经济社会持续发展、平抑地价和房价过快增长，落实国家的节约集约用地政策等都有积极作用。

关键词：集体建设用地；流转；经济社会发展

1958年国家颁布了《户口登记条例》，阻断了农业人口向非农业领域和城市迁移的通道，从此中国进入了城乡二元分割体制时期。国家为把农民束缚在土地上，开始推进宅基地无偿、无期限使用和严格限制流转的制度。1963年中央文件首次使用“宅基地使用权”概念，明确农民对宅基地只有使用权而无所有权。宅基地使用权制度是源于国家持续推进工业化的需要，与先前实施的限制人口流动为目的的户籍管理制度相辅相成，具有内在的关联性和互动性，起到了控制人口流动和稳定社会秩序的功能[1-2]。但是，随着改革开放的实施和国民经济的发展，土地资源作为经济社会发展的物质基础和重要载体，国有建设用地土地市场已不能完全适应经济社会长期可持续发展的需要，如何破除城乡二元分割体制，允许农村宅基地流转，建立统一的城乡土地市场体系，已成为经济社会可持续发展亟待解决的问题[2]。

一、集体建设用地流转概述

土地制度是土地市场的基础，不同的土地制度决定各异的土地市场体系。20世纪80年代，随着经济条件的变化和改革的深入发展，国家对土地使用制度进行了改革。为适应改革的需要，国家分别对《宪法》和《土地管理法》的相应条款进行了修订。《宪法》规定：“土地使用权可以依照法律的规定转让。”《土地管理法》规定：“国有土地和集体所有土地的使用权可以依法转让”。尽管《土地管理法》中明确了国有土地和集体所有土地使用权可以依法转让，但由于城乡发展的不平衡性，土地市场主要为国有土地市场，集体土地市场近乎缺失[3]。

依据《土地管理法》，集体土地使用权合法获取的途径主要有三个方面：第一，集体所有土地经本集体成员承包后用于农业生产，这也是集体土地使用权的主要体现形式；第二，本集体成员使用集体所有土地建设住宅，即我们常说的农村居民点用地。同时规定农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准；第三，农民集体兴办乡（镇）村企业或建设乡（镇）村公共设施和公益事业可以使用本集体所有土地。本文中的集体土地流转主要是指集体建设用地的流转，因此，集体所有土地用于农业生产的不再赘述。

二、内蒙古自治区城乡建设用地现状

根据内蒙古自治区第二次土地利用详查数据，内蒙古自治区城乡建设用地总面积为1194781.88公顷，其中城市用地面积为134982.26公顷，占城乡建设用地总面积的11.30%；建制镇用地面积为176526.02公顷，占城乡建设用地总面积的14.77%；工矿用地面积为142712.23公顷，占城乡建设用地总面积的11.94%；农村居民点用地面积为740561.37公顷，占城乡建设用地总面积的61.98%。

从不同权属类型看，城市用地和建制镇用地为国有建设用地，农村居民点用地为集体建设用地，工矿用地中既有国有建设用地又有集体建设用地。粗略估算，国有建设用地约占城乡建设用地总规模的1/3；集体建设用地约占城乡建设用地总规模的2/3。若建立统一的城乡建设用地市场体系，集体建设用地将会成为统筹城乡建设用地市场中的主要组成部分。

从土地集约利用程度来看，据同期内蒙古自治区统计年鉴，内蒙古自治区人口城镇化水平为55.53%，即内蒙古自治区1/3的国有建设用地承载了55.53%的总人口，2/3的集体建设用地承载了44.47%的总人口。一方面是国有建设用地的供需不平衡，另一方面是集体建设用地的低效粗放利用。内蒙古自治区人均农村居民点用地面积为674.09平方米，集约利用程度远低于国有建设用地。

三、集体建设用地流转的诱导因素

（一）城乡经济发展的不对称

随着经济社会的不断发展，农村，特别是城乡接合部的农村，由于受城市化、工业化的冲击极大，城市人口规模的扩大需要相应规模和数量的土地作为支撑。对建设用地需求日益膨胀，城市存量土地已无法满足需求，于是便涌入农村，直接要求农村集体土地进入市场，以满足城市发展的要求。农村土地进入市场的过程中，因土地权属和用途的改变，土地产生了巨大的增值收益。有研究表明：集体土地入市产生的增值收益，政府作为土地所有者分担了20%～30%的增值收益；各类城市房地产开发公司、开发区企业、外商投资公司等作为转用途后的土地使用者分担40%～50%的增值收益；只有20%～30%的增值收益留在乡以下，而作为原有的土地使用者只能分担5%～10%的土地增值收益[4]。转用途后的土地使用者成了最大的受益者，失地农民不仅失去了应得的利益，而且失去了一定的生活保障。2010年内蒙古自治区城镇居民和农村居民的平均纯收入分别为17698.2元和5530元，城镇居民的平均收入水平高于农村居民的平均收入水平近3倍多。集体土地入市后，可使农村居民的平均收入水平显著增加，从而接近城镇居民的平均收入水平，追逐利益的本能刺激了集体建设用地的流转。

（二）工业化、城镇化的快速发展

工业化迅速发展，农村劳动力大量外出，城镇暂住人口增加，出现了众多的“两栖”人口。一方面废弃或闲置的农村宅基地可用于出租经营，促进农村土地市场的发展；另一方面，“两栖”人口常年居住在城镇，其农村原有居民点用地结构发生变化，宅基地主要用于居住，从事农业生产用房逐渐退出，农民集中居住成为可能[5]。2000年～2010年，内蒙古自治区人口城镇化水平由42.2%提高到55.53%，十年间城市化水平提高了13个百分点。农村人口减少，农用地集中化、规模化经营成为可能，农村建设用地需求减少，与城镇建设用地需求增加相结合，推动城乡建设用地增减挂钩，促进了农村集体建设用地的流转[5]。

（三）隐形市场的存在

随着社会主义市场经济的发展，农村集体建设用地和宅基地有了较大的增值空间，自发隐形无序流转十分普遍，城乡接合部尤为突出。分析内蒙古自治区现阶段农村集体建设用地流转中有以下几个特点：第一，流转形式多样，涵盖了出让、出租、转让等多种形式；第二，在集体土地流转中由于流转主体多元化使得土地经济关系复杂，转租、出租方既有乡（镇）、村、组集体经济组织等土地所有者，也有乡镇政府和村民委员会等政府，还有乡（镇）、村企业和个人等土地使用者，受让方既有集体经济组织内部成员，也有其他集体经济组织及其他社会成员（国有企业、民营企业、个体工商户）；第三，农村集体建设流转多样化，包括农民居住用地、废弃闲置的公益项目用地、工业生产用地、商业及房地产开发用地等多种类型；第四，农村集体土地流转直接受到社会经济发达程度的影响，因而流转的活跃程度、规模、形式等与经济发达程度呈正相关，经济发达和市场水平较高的地区集体土地流转规模大、形式多样，同时在区位分布上城乡接合部流转量大且活跃[6]。粗略统计，内蒙古自治区隐形市场规模约达2.52万公顷，约占集体建设用地总规模的3%左右。各级政府及相关部门对隐形市场的“默许”在一定程度上助长了集体建设用地的流转。

（四）政策的影响

为规范和合理引导集体建设用地的流转，各省（市、区）都出台了地方性的集体建设用地流转管理办法。如广东省出台了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》；重庆出台了《重庆农村土地交易所管理暂行办法》和《重庆市地票管理暂行规定》等土地流转相关政策；安徽省出台了《安徽省集体建设用地有偿使用和使用权流转试行办法》；成都市制定了《成都市集体建设用地使用权流转管理暂行办法》、《成都市农村土地承包经营权流转管理办法（试行）》等；烟台市出台了《集体建设用地使用权流转管理试行办法》[7]等，内蒙古自治区2013年也出台了《集体建设用地使用权抵押暂行管理办法》，这些政策的出台一定程度上鼓励了集体建设用地流转。

四、集体建设用地流转对经济社会的影响

（一）缓减国有建设用地供需矛盾，推动社会事业发展

根据《全国土地利用总体规划纲要（2006年～2020年）》，2010年内蒙古自治区城镇工矿用地预期为363000公顷，2020年内蒙古治区城镇工矿用地预期为420000公顷[8]。2010年内蒙古自治区现状城镇工矿用地面积为454220.51公顷，与2010年、2020年全国土地利用总体规划确定的城镇工矿用地相比分别多出了91220.51公顷和34220.51公顷，国有建设用地指标倒挂现象严重。现阶段，国有建设用地是国家、企业、社会团体、个人等土地使用者从事生产建设的唯一合法载体，各类项目建设对土地的需求量较大，进一步凸显了国有建设用地供需的矛盾。允许集体建设用地进入土地市场流转，建立统一的城乡建设用地市场，实现同等入市、同权同价，对于缓减国有建设用地供需矛盾，促进项目落地，推动各类社会事业的发展都起到了极其重要的作用。

（二）合理安排各类用地，推动经济社会持续发展

2010年，内蒙古自治区二、三产业实现地区生产总值为105767100万元[9]，同期城镇工矿用地（国有建设用地）面积为454220.51公顷，单位城镇工矿用地的二、三产业生产总值为232.85万元/公顷。集体建设用地若实现同等入市、同权同价，考虑集体建设用地入市所承载的主要功能，按30%的集体建设用地进入市场，粗略估算，内蒙古自治区集体建设用地可增加约51732821万元的地区生产总值。随着城镇化和工业化的持续发展，将会有越来越多的集体建设用地逐步进入土地市场，合理安排各类建设用地，有助于实现经济社会的持续发展。

（三）打破土地供应的垄断，有助于间接平抑地价房价

土地供应结构不合理、城市建设用地经营性用地中供应比例较高，保障性用地供应不足，成为导致房价快速上涨的一个重要原因。2010年内蒙古自治区建设用地供应总面积为27075.12公顷，作为主要经营性用地的商业用地、工业用地和商品房用地供应总面积为20070.26公顷，占供应建设用地总面积的74.13%；保障性住房用地公顷面积582.46公顷，仅占供应建设用地总面积的2.15%。

从数据上看，内蒙古自治区集体建设用地面积约近740561.37公顷，相当于2010年国有建设用地出让面积的27.35倍。农村集体建设用地直接进入市场，一方面有利于降低因征用土地而产生的管理成本和交易费用；另一方面在增加一定量的商业及产业用地等非商品房用地供应量的同时，也为有限的城镇住宅用地腾出一定空间，从而缓解因城镇化发展、城市基础设施建设而带来的用地紧张矛盾。建立统一的城乡建设用地市场，引入多元化的城镇建设用地供应主体，将打破地方政府对城镇土地供应的垄断，有利于抑制土地价格上涨，从而抑制房价上涨[10]。

（四）科学规划建设用地、落实集约节约利用政策

根据《土地管理法》，国家实行土地用途管制制度，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。建设用地，特别是国有建设用地作为重要的生产要素，是经济社会可持续发展的基石。科学合理安排各类建设用地规模，优化建设用地布局，直接关乎经济社会发展的方方面面。要在有限的资源内发挥更大的作用难免会遇到“巧妇难为无米之炊”的困境，集体建设用地的流转既能增加规划的弹性，又可以促成了更多生产项目的落地实施。内蒙古自治区2010年人均农村居民点用地高达674.09平方米，远超规定最高标准的150平方米/人。而随着城镇化的推进和大量农牧民进城，将有更多宅基地和农村住房出现空置。据测算未来10年，按人均保留150平方米用地计算，内蒙古自治区农村居民点用地可腾退45.6万公顷左右。集体建设用地流转一方面为科学合理编制土地利用总体规划奠定了基础，另一方面为节约集约用地政策的落实提供了渠道。

五、结语

自十八届三中全会提出建立城乡统一的建设用地市场以来，集体建设用地的流转问题便以前所未有的热度迅速地登上了国土资源管理的舞台，这是经济社会发展的必然结果，也是解决国有建设用地供需矛盾的必由之路。本文立足内蒙古自治区城乡建设用地现状，分析了集体建设用地入市的诱导因素，得出集体建设用地流转对经济社会发展的影响。可概括为：有利于大幅提高农牧民收入，扭转当前不断扩大的城乡收入差距的局面，促进农村消费，拉动内需；有利于推动产业升级发展，释放改革红利，优化城市规划和产业布局，促进产业转型和经济结构优化；有利于缓解城镇建设用地供应压力，改善供应结构；有利于打破地方政府对城镇土地供应的垄断，进一步增加土地财政，间接平抑地价房价。

参考文献：

[1] 王菊英，王晓明.城乡户籍制度改革与农村土地集体所有权变革的 思考[J].吉林省经济管理干部学院学报，2008，22（4）：20-24.

[2] 姚如青，朱明芬.行政配置与市场配置：基于城乡统筹背景之下的 宅基地使用权制度研究[J].北京：中国土地科学，2014，28（6）：11.

[3] 欧名豪，土地利用管理[M].北京：中国农业出版社，2002.7.

[4] 郭贯成.集体土地产权流转及其市场体系研究[D].南京：南京农 业大学，2008，62-63.

[5] 焦庆东.重庆市农村土地市场运行机制研究[D].重庆：西南大学， 2010，20-21.

[6] 袁弘.我国城乡土地市场与地价体系研究[D].北京：中国农业大 学，2003，16-18.

[7] 国务院. 全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）[R].北京：国 土资源部，2008.

[8] 内蒙古自治区统计局.2011年内蒙古自治区统计年鉴[M].北京： 中国统计出版社，2011.

[9] 许琳，周宣， 叶璐. 集体土地流转的探索、方向与影响[R].北京：中 国指数研究院，2014.