土地规划管理与城乡规划实施的关系

桂汉平

土地规划管理与城乡规划实施的关系

桂汉平

（荆门市京山县国土资源局 湖北荆门 431800）

城乡规划实施、土地规划管理是我国当前土地领域的研究热点，随着国民经济的发展，大批农村剩余劳动力开始进入城市，城乡差距越来越小。面对土地资源的日趋紧张，城乡规划显得尤其重要，在城乡规划中不可避免的要面对土地规划管理的限制。城乡规划实施与土地规划管理之间既有联系又有对立一面，本文就土地规划管理与城乡规划实施之间的关系做一些简单的探讨。

土地规划；管理；城乡规划

引言

在我国的国情下，土地的规划与管理职能是分开的，城乡建设同时面对土地规划管理与城乡规划的双重管理。对土地进行规划与管理能够增强土地利用效率，能高效的开展城市建设，推动社会经济发展，城镇化建设是我国行政管理改革、经济改革的重要组成部分，为促进城乡建设可持续发展就须在土地规划管理的基础上推动城乡建设的统筹与调控，制定科学的管理规划方案，确保城乡经济发展中最大程度的避免土地资源的浪费。

1 城乡规划体系及土地规划管理分析

城市的发展建设需要科学规划。城市规划是为实现一定时期内城市社会经济发展目标而进行的城市性质、规模和发展布局的确定。合理的利用城市土地，协调城市布局空间，进行各项建设全面安排及综合部署。土地规划是国家实行土地用途管制的基础部分，通过土地利用的总体规划，国家将土地资源在各部门之间进行合理科学的配置：规定只能用于种植业的就只能规划为耕地；只能用于林业用途的土地则应该规划为林地。通过土地利用的总体规划以及各项专项计划，国家确定每块土地的建设用地、农用地及使用权等要素；任何个人和单位只能在规划的建设用地内进行相关的非农业建设，在林地、耕地、草地等农业用地内进行农业性的建设。

土地利用规划的主要任务在于根据区域、国家发展战略要求，结合区域内社会经济、自然生态条件，寻求符合区域特点的土地资源进行资源的优化配置。具体来讲，土地利用规划需要完成以下几项基本任务：

（1）剖析土地利用问题。土地规划必须把握社会经济发展态势，分析后备土地资源的开发潜力，查清土地利用现状，科学预测土地供需状况，评价土地的限制性适宜性，土地资源承载力估算，明确土地规划中所需要解决的主要问题。

（2）明确土地利用目标。土地利用目标是合理组织土地利用的要求达到的目的，同时也是努力方向。通常是根据区域社会经济发展的要求确定、根据土地利用需要解决的问题确定、以及根据上级规划的指导和控制、土地开发潜力等综合进行确定的。土地利用目标分为战略目标、具体目标两种。

城市土地的规划管理依据规划对城市土地的使用进行合理的控制分配。规划管理核心就是编制城市土地使用规划。土地是重要的生活资料和生产资料，土地利用总体规划实际是科学有效的资源配置方式，现代经济社会中资源配置方式只有两种：市场配置方式、计划配置方式。与之相适应，我国土地利用规划按时间和规划所处的社会经济条件划分，可以分成以下几个阶段或类型：计划济时期、经济转型期、以及社会主义市场经济时期下的现阶段的土地规划[1]。

面对土地供需的形势严峻，土地规划承担任务繁重。为满足人们日益增长的物质文化需求提供土地保障。土地具有不可移动性、稀缺性的特点，土地利用规划编制过程中必须统筹协调解决好用地矛盾。要统筹土地利用与布局。国家提出要统筹城乡发展、统筹经济社会发展、统筹区域发展、统筹人与自然发展、统筹对外开放与国内发展的战略方针。自始至终在规划的编制过程中要给予体现。要参与宏观调控，国家根据经济发展需要，将金融和土地作为调控经济发展方向和结构的重要手段，土地规划是实现这一手段的重要方式。如何更好的发挥土地调控作用是土地规划需要解决的重要课题。

2 土地规划管理与城乡规划实施之间的关系

土地规划管理与城乡规划两者现阶段是有一定矛盾的，其本质上两者是相互联系的有机整体，只有两者科学合理结合使用，能有效对土地进行科学管理。土地规划的科学、合性则是城市化进程的重要保证，是城乡建设基础，城乡规划前提条件就是土地规划管理，科学的土地规划管理可以保证土地资源合理利用。

（1）以土地管理为核心，推动城乡规划科学发展。增减挂钩相关的政策是村镇建设项目中用地规划中的最有效的方式，能最大程度的帮助提升城乡经济的发展并调整城乡结构和模式。在城乡建设中在用地中增加挂钩同时还增加农村土地利用率，将农民的居住由分散向集中进行转变，优化城乡的布局，保障耕地在正常情况下可以缓解城乡发展之间主要矛盾。

（2）有序扩张新增建设用地计划与城镇建设用地。目前土地规划有旧城改造、新区扩张两种。对城市扩张进行控制加强土地利用率。如小城镇、开发区可以通过扩张的方法进行城乡规划，在大中城市缺少土地资源，使用上要进行控制，对旧城改造新区扩张进行协调，对当地城乡发展情况进行调查分析，建设用地量应该加以控制[2]。

（3）拓展土地规划深度，在规划与实施之间构建桥梁。不合理不完善的土地规划方案会影响城乡规划的发展，造成土地储备、城乡建设方面的欠缺性战略性，严重的甚至会导致基础设施不足，对城市生态进行破坏，降低城市功能等。为有效的提升土地利用和城乡规划的整体质量和实施效果，要制定完善的土地管理规划，最大程度发挥土地储备调控作用、引导作用和，加强土地调控在宏观层面上的作用。

土地管理是保障城乡规划有效实施的重要手段，土地管理的主要手段是土地管制制度，在规划指标的引导和计划指标的控制上得到体现。当前由于计划指标的约束，布局在地市级中心城区以及邻近地区以及开发园区的重点项目和储备用地要用新增计划，而村镇建设用地、区县级项目主要使用增减挂钩指标。两种计划指标与村镇规划城市规划相互整合，可促进城乡规划有效实施[3]。

有效的协调管理土地资源。应逐步完善城乡规划、土地规划管理体系。土地规划管理是制定系统的法规法律、规章制度来规范土地使用，以达到土地资源最大化利用，是城乡规划管理基础；城乡规划管理是由政府专门部门对乡镇城市各类资源进行总体规划管理，达到乡镇城市与各类资源最大化利用，改善乡镇城市经济发展条件，人居生活环境，促进城市与乡镇可持续性经济发展。土地征用行为应该得到最大程度的规范，土地的征用指的是国家以有偿的方式从农民手里征用土地另作他用，要对征地行为进行市场化的管理模式，严格的按照当下的市场规律来进行土地的征用行为。

3 土地规划管理与城乡规划之间的矛盾

城乡规划、土地规划在编制在实施上都是分别属于不同行政管理部门，在一些原则问题上也存在矛盾，如土地利用和土地利用规模等。实际操作中两规对接困难的问题一直存在，抛开技术标准差异、部门偏见外，土地规划核心内容体现上级政府的分配意愿，城市规划更多体现地方政府发展意愿，是两者易出现分歧的根本原因[4]。

土地规划在编制上受到严格约束，在实施上也受到国家、省级政府约束监督。土地规划管理核心工作是新增建设用地（农用地转为建设用地）管理，每年的新增建设用地计划由国土部拟定后向各省分解，再分解到地级市，地方政府应先争取到足够的新增建设用地计划，才能开展本年度的新增建设用地的报批，而新增建设用地的审批的权限在国家以及省级土地行政主管部门。

城乡规划、土地规划之间内容有差异。由于管理内容、管理部门的不同，所使用的指导思想与原则性问题都存在差异。土地规划管理为了土地的科学合理使用，以期达到土地最大利用效率；城乡规划是为满足城市化进程的需要，两者在实施时存在着差异，甚至是相互制约[5]。

4 结束语

随着社会不断现代化的发展，城镇化建设不断加快，在城镇化建设过程中，能够得到较高效果，加强城镇化建设进程，应对城镇化建设中城乡规划实施、土地规划管理两者关系进行合理处理，以土地管理为核心对城乡规划实施推动，积极加强土地规划管理与城乡规划实施之间联系，使城乡规划实施能够具有良好基础，促进城镇化建设进一步发展。

[1]竺豪杰.土地规划管理与城乡规划实施的关系[J].中国农业信息，2014，3：202.

[2]史育龙.主体功能区规划与城乡规划，土地利用总体规划相互关系研究[J].宏观经济研究，2015（8）：35～40.

[3]吕维娟，殷毅.土地规划管理与城乡规划实施的关系探讨[J].城市规划，2013（10）：34～38.

[4]曹荣林.论城市规划与土地利用总体规划相互协调[J].经济地理，2001（5）：605～608.

[5]孟雷.土地规划管理与城乡规划实施的关系[J].城市建设理论研究（电子版），2016（02）：18～20.

TU984.11+3

A

1004-7344（2016）27-0193-02

2016-9-2

桂汉平（1970-），男，本科，主要从事土地管理工作。