国际足联善治的法律解读

黄世席



国际足联善治的法律解读

黄世席

国际足联出现的腐败等丑闻表明，国际足联的治理出现了某些问题，需要在遵守善治的原则上逐步改革自己的治理体制，在强调自治权的同时不能违反有关国家法律和一般法律原则的强制性规定，要建立公平的透明机制，以及制定完善的问责机制等。国际体育仲裁院受理的一些有关国际足联治理的争端也表明，体育组织自治权的行使是有限制的，要在遵守善治原则的基础上进行体育管理。

国际足联；善治；国际体育仲裁院

近10来年，治理和善治(Good Governance)开始进入体育领域。“善治”成为众多国家和国际体育组织关注的焦点和工作的目标，并被应用在国际体育组织的管理事务中。譬如，国际奥委会于2008年公布了《奥林匹克和体育运动善治的基本原则》，2013年11月的奥林匹克大会通过了《善治基本通则》，认为善治是奥林匹克主义的一部分，所有奥林匹克成员都应当遵守透明度、合理选举以及上诉机制等基本原则。另外，尽管表面上看，足球治理主要是各个国家内部的事情，但是，因为足球运动的国际化和全球化的原因，国际足球运动中的重大治理和善治问题仍然会吸引各国学者的极大关注，尤其是，国际足球运动中的一些治理争端有可能最终会上诉至国际体育仲裁院而被公开。国际体育仲裁院处理过很多足球治理争端[15]。考虑到国际足球是目前世界上的第一单项体育运动，以及足球仲裁占据国际体育仲裁院的主要案件的原因，本文在探讨国际足联善治的同时，以国际足联治理争端的仲裁为例，探讨国际体育治理争端的解决，以及其对国际足联下一步的反腐和善治所具有的积极意义。另外，体育治理和体育善治研究主要是由欧洲学者主导，其他大洲的学者多处于边缘位置，因国际体育组织是欧洲国家保障全球政治秩序中的领先地位的重要构成部分，这些国家投入了大量的资金鼓励进行相关研究，维护国际体育组织的地位。因此，体育善治之研究不仅仅是学术层面的，更是全球体育话语权分配和体育新秩序变革的过程[3]。加大包括国际足联善治在内的体育善治的研究，也有助于增加我国在国际足球运动中的话语权。

之所以以足球为例，是因为世界上几乎没有什么体育运动能够像足球那样具有团结的力量[11]。另外，尽管本文主要内容探讨国际足联治理争端的仲裁，但因为国际足联几乎被公认为是除国际奥委会之外最重要的国际单项体育联合会的成员，国际奥委会通过的一些有关国际体育治理或善治的文件，原则上也适用于国际足联。譬如，前述国际奥委会有关善治的文件，所有奥林匹克运动的成员都应当把其作为最低标准，国际足联也不例外。具体来说，透明度涉及规则制定和管理的透明问题，还有充分的内部沟通、分担责任、控制责任、合理合法的选举、所有纪律性措施的上诉权以及尊重言论自由。或者说，从体育运动善治中可以归纳出的主要原则就是自治(在法律规定的范围内)、民主(譬如明确和透明的选举程序)，和规则制定过程的透明、平等以及公正[15]。由上所述可以看出，体育善治应当被认为是最终导致有关体育组织获得自治的一种方法，自治被认为是善治的结果，是体育组织应当具备的。另外，体育善治还包括体育组织能够发布其自治和管辖权的规则，有权决定自己的内部事务。国际体育仲裁院受理的有关体育治理的争端也大多涉及前述问题。因此在探讨有关案件的过程中，也将对前述有关体育善治的内容进行法律分析。

1 国际足联的自治和善治

国际体育组织的善治与一般意义上的善治有着密切的联系。关于一般意义上的善治，一个被国内学者们反复引用的权威定义是这样表述的：“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程和管理活动。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理”[8]。该定义表明，善治首先是一项合作管理或治理活动；其主体是相互合作的政府与非政府；并且治理的状态是“最佳”的，因此这种治理可以被称之为“善治”。该定义主要是从政府善治的角度进行阐述的，但因为善治的基本要素包括合法性、法治、透明性、责任性、回应、有效、参与、稳定、廉洁以及公正等8方面[8]，尤其是其中的合法性、透明性、责任性以及公正性等可以同样适用于具有公共管理职能的体育组织，因此，体育组织的善治原则上也应当包括上述要素。

不过，善治是一个典型的外来词汇。善治源于发达国家并很快得到了国际社会的公认。对“善治”这一概念的讨论最初来自于发展机构，随后在其他领域也开始盛行起来。善治的“正式”定义主要来自世界银行、国际货币基金组织、联合国(特别是联合国开发计划署)、经合组织以及其他捐赠组织[25]。在国际发展组织对治理的研究中，世界银行关于善治的著名的六维定义具有代表性，其中包括诸如话语权与问责制、政治稳定与动乱、政府效能、管理责任、法治、反腐败等[14]。另外，联合国亚太经济社会委员会在其发布的《什么是善治？》中，对于善治提出了八项标准，分别为共同参与、法治、透明度、及时回应、达成共识、平等和包容、实效和效率、问责制[24]。该世界银行的六维定义、联合国亚太经社委员会的八项标准以及前述中国学者指出善治基本要素的主要内容基本上是一致的，即都强调法治、问责机制以及透明度等方面的内容，而且其中某些内容是相互联系的，譬如法治就涉及制定规则的公众参与问题，立法和司法的透明度、问责机制和反腐败，以及实现公正和社会正义等内容。最重要的是，法治是经人类社会历史证明最为有效的社会治理方式，要避免有法无治[6]。善治不能优于法治，而法治才是最大的善治[10]。因此，本文对于国际足联善治的法律分析也就具有了一定的理论意义。

具体到国际体育运动尤其是足球中，考虑到国际足球运动所具有的特殊特点，譬如国际化、职业化、商业化以及组织结构的“金字塔”特点，笔者认为，国际足球运动中的善治主要涉及自治权、透明、问责制以及法治化(主要是争端的合理解决)等内容。之所以强调自治权问题，是因为善治和自治有着密切的联系，它们是两位一体的[19]。无论是传统的体育治理，还是进一步的善治要求，都与国内外体育组织一直要求的自治权有很大的联系，而这种自治权又与治理现代化所要求的善治有密切联系。

1.1 自治权

体育组织传统上一直认为自己应当是自治的，尤其是国际体育组织，其一般是通过自己制定相关规则进行自我管理的组织，其是一种封闭的、独立的、有自己的“游戏规则”并且在很大程度上不受主权国家干涉的国际非政府组织。但是，由于体育运动商业化的结果，体育组织治理或多或少地会出现一些问题，譬如2002年盐湖城冬奥会申办丑闻，以及2015年国际足联腐败丑闻。因此，体育组织的善治又成为体育界和政界共同讨论的话题，而其焦点仍然是体育组织的自治权问题。

国际足联是一个根据《瑞士民法典》成立的实体，因此，要遵守瑞士法律的相关规定，譬如，成立社团所需要的最低要求包括要制定有自己的章程或规则，有一个主要目标和经济来源。但是，因为足球运动的特殊性，尤其是国际足联下属的欧足联也在瑞士，这两个机构的自治权和相关活动就要受到瑞士法院甚至欧盟法院的审查。譬如，欧盟法院1995 年判决的博斯曼案使得公众在很大程度上意识到了欧盟法律对体育运动的影响，其所导致的转会制度和国籍条款，尤其是足球规则的相应改变在体育运动领域引起了很大的变化。这种对体育自治的干涉成了媒体激烈讨论的焦点[1]。因为该判决，国际足联和欧足联先后修改了国际足球运动员转会规则，取消了合同期满后转会支付转会费的规则①EUROPEAN COMMISSION,press release of 6 June 2002,IP/02/284.。从体育治理的视角来看，博斯曼案打破了原有的层级制管理结构，处于“金字塔最底端”的球员追求自己利益的需求，就能推翻俱乐部、国家足协、洲际足联甚至是国际足联的规则，让俱乐部、国际足球联赛乃至全球足球秩序市场发生震荡和变革[4]。该判决表明，国际体育组织的内部规则和条例不得有违相关国家和地区的强制性法律规定，但同时也说明，国家政府适度的干涉会敦促体育组织进一步改善治理问题。

由于国际足球运动商业化的发展，国际足联的财政不仅实现了完全的自给自足，而且在赛事转播权销售、世界杯主办权以及市场营销方面一直处于卖方市场的地位，导致一些会员暗中兜售自己手中的权力。国际足联近几年的丑闻，尤其是一些国际足联执委非法利用这种权利而遭到了禁赛处罚(譬如前亚足联主席哈曼贿选丑闻案)②CAS 2011/A/2625,Mohamed Bin Hammam v.FIFA,award of 19 July 2012.，甚至

遭到一些国家的刑事通缉和逮捕(譬如2015年5月底美国和瑞士逮捕数名国际足联贪腐高官)。类似情形对国际足联的治理提出了进一步挑战，要求国际足联公开以及完善相关规则和增加透明度的呼声日渐高涨。另外，过度商业化也导致职业足球领域出现了一些顶级俱乐部和“大腕”球员，以及相应的俱乐部联盟和职业球员联盟，这些力量集合在一起无疑会增加其在足球治理中的地位，譬如，欧洲的俱乐部联盟和国际职业球员工会就建立了与欧足联进行对话和协商的机制。

与国际奥委会类似，国际足联“金字塔式”的结构和权力等级对其自治权也有一定的影响。国际足联下属的洲际足联和各国家或地区足协可以制定有自己的章程和适用于本地区的规则条例，但不得有违国际足联章程和相关规定，并且应当就选举等问题向国际足联报告，因此，这种自治权的行使受到了限制。尽管如此，国际足联处于“塔尖”的地位表明，其所采取的立场和治理手段将会影响下属的任何洲际足联或国家足协的政策制定和决策过程，这是毫无疑问的。譬如，国际足联对其下属某足协的禁赛处罚将导致其他的足协不能与被处罚者进行足球交流活动。

1.2 透明

善治的一个基本要求就是透明，其意味着公众可以根据其所了解的内容而对相关部门的活动进行监督和批评，其直接关系到管理者决策的科学化和民主化，关系到社会公众的有序参与和对管理者的有效制约，也关系到管理者自身的廉洁。而从体育运动的角度来讲，此类透明也与体育组织制定自己规则和决策时的自治权有着密切的联系，体育组织享有的自治权涉及一定程度的透明度问题。譬如，对于近来媒体广泛报道的由美国律师Garcia负责的2018年和2022年世界杯贿选调查报告，其在将有关报告提交国际足联后，就呼吁国际足联为增加透明度而将报告公开，并且引用国际奥委会公布2002年盐湖城冬奥会申报丑闻促进透明为例，强调透明对于国际体育运动的作用[16]。尽管如此，到目前为止，该报告仍然没有公开。而且因为瑞士政府正在进行的刑事程序，该报告已经移交给瑞士检方，至少暂时是不可能公开了。事实上，国际足联的日常管理工作严重不透明，不透明是其广泛存在的一个特点，譬如，其从来就没有公布过纪律处罚裁决的完整版本[12]。

另外，晚近数年，国际足联这个足球管理机构时常因腐败或管理不善而备受指责，而善治最为直接的要求就是提高管理者自身的廉洁和管理效率。譬如，国际足联将2022年世界杯主办权授予气候、人权以及足球设施都不完美的卡塔尔就遭到了一些人的质疑，被认为是不合逻辑的[20]。尽管国际足联晚近的治理改革有一定程度的积极影响，但是其仍然缺乏一种强健、民主和透明的决策制定制度[13]。当选的国际足联官员任期没有限制(譬如布拉特已经连任4届国际足联主席，并且在2015年5月连任)，为权力集中铺平了道路。权力高度集中且缺乏有效的监督机制只能导致在重大实务决策中，内外利益团体利用规则漏洞并通过私人关系来实现小团体利益，最终损害了作为非营利组织的国际足联的公共利益[12]。而2015年的腐败案就是这种权力集中不良后果的大爆发。

1.3 问责机制

善治的一个关键基础是问责，那些行使权力的人要对其可能违反现有行为守则的行为承担责任[3]，即管理者应当对其自己的行为负责，要对其在一个公共场所(法院、仲裁庭或内部权力部门)所做的决定负责任，譬如，国际足联要对其球员身份委员会、纪律委员会或道德委员会做出的裁定或制定的规则所可能产生的后果承担责任。国际足联严重缺乏问责机制，其没有有效的问责制度。而且，国际足联的行为不断证实，其基本上没有任何层次性、监督性、公共名誉性以及最小的财政问责机制[22]。为监督和处理这个世界足球管理中枢可能发生的腐败行为，国际足联在2006年成立了道德委员会，尽管如此，其却一直没有真正发挥作用。正是因为有了太多FIFA的丑闻，在很多人眼里，道德委员会俨然形同虚设[22]。事实上，国际足联成员不需要对任何人承担责任，因为根据国际足联规则规定，基于维护国际足球自治的需要，任何国家不得从国内法律或政治的角度对这些官员提出质疑。

实践中，国际足联好像只需要对各国足协承担责任，而各国足协部分需要依赖国际足联派发的经费，所以对国际足联的腐败丑闻和治理问题基本上是姑息纵容，没有对其主要的施主做出反抗的动力。缺少强制性的问责机制就不可能在国际足联内部进行改革。而从外部来讲，国际足联位于瑞士的结果是，好像只能有瑞士的公共部门才可以针对国际足联的腐败行为采取某些法律行动。实际上，2015年5月，美国司法部门和瑞士政府进行合作，在瑞士逮捕了7名涉嫌利用美国银行从事腐败行为的国际足联高官，并在美国要求下于7月中旬成功引渡一名高官至美国。国际足联缺乏有效的问责机制导致数年来有多名国际足联官员通过操纵媒体和市场营销权收受贿赂，但是现有的美国和瑞士进行的国际刑事司法合作很好地弥补了这种漏洞。需要指出的是，这种司法介入国际足联腐败的行为并不是对其自治权的侵犯，因为国际足联自身没有有效的方法和手段完成这一任务。毕竟，体育管理机构的官员并不像警察、检察官，体育管理团体的纪律处罚机构也并非刑事法庭[23]。即使国际奥委会也承认，必须获得自治，要负责任地并且根据善治的基本标准行使自治权[19]。为达到善治的标准，国际足联自治权的行使就必须遵守善治的基本原则，包括制定并遵守一套完善的问责机制。

2 国际足球治理争端的仲裁

根据国际体育仲裁院处理的足球争端的不同种类，其主要包括驱除或承认足球会员的争端，足球协会内部的选举争端；足球社团制定新规则和政策的自由，以及足球腐败问题。这几种分类标准并没有必然的界限，有效案件同时涉及多个种类，譬如，尼日利亚足协资格的争端仲裁，即涉及会员资格，又涉及内部选举。

2.1 驱除或承认会员的争端

国际足联会员资格的驱除或承认涉及协会决策过程的合法性审查问题。该问题既涉及某国家足协的会员资格争端，也涉及对某国际足联会员的惩罚问题。在尼日利亚足协与国际足联的仲裁案中，2014年带队参加巴西世界杯归来的足协主席被政府逮捕，后者在8月26日安排了新的足协主席选举，但是国际足联认为，尼日利亚政府干涉了该国足协内政，对其实施了禁赛处罚。9月30日进行了新的尼日利亚足协选举，国际足联10月1日发函祝贺平尼克当选为新的足协主席。但是前任政府安排下的主席拒绝向新主席让位，并且有关法院也判决这次选举无效，国际足联再次发出禁赛处罚的威胁。在这种情形下，尼日利亚足协上诉，要求宣布国际足联的函件无效以及承认8月26日的主席选举。仲裁庭指出，无论是国际足联章程，还是任何其他条例，都没有规定国际足联明确承认其会员协会选举的标准或程序。根据《国际足联章程》第17(3)条规定，“任何不遵守本条第2款规定进行的会员协会的选举或任命都将不能得到国际足联的承认”，因此，国际足联仅仅有不承认此类选举的权利。然而，该条的真正目的并不是授权国际足联享有承认其会员协会选举的积极权利，相反却是一种消极的权利。不管国际足联会员在什么时候举行选举，国际足联并不会蓄意发出承认此类选举的行动，其仅仅是偶尔根据第17条规定表明拒绝承认此类选举，意味着这些当选的个人并不是有关足协的合法代表①CAS 2014/A/3744 & CAS 2014/A/3766 ,Nigerian Football Federation v.FIFA,award of 18 May 2015.② CAS 2008/A/1705,Grasshopper FC v Alianza Lima FC,award of 18 June 2009.。简而言之，国际足联缺乏积极承认其会员协会选举的权利和义务。

国际足联经常就有关国家或地区足协可能受到所在地政府的干涉问题，而发布对相关足协的禁赛处罚措施，但是，根据前述国际足联章程的有关规定，其不能对各会员足协内部的选举或成立问题的合法性做出裁定，不能发布承认有关足协选举的文件，而只是规定违反国际足联和有关会员足协章程进行的选举将得不到国际足联的承认。这种规定表面上充分维护了各国足协的自治权，实际上只能说是国际足联自身规则有漏洞，因为在各国政府是否干涉本地区足协内部事务的问题上，国际足联的判断并不具有最终的说服力，其处罚的对象或者是足球国际话语权较弱的国家的足协，或者是足协所在国是政治上较弱的国家，譬如，2009年国际足联对文莱和伊拉克的禁赛处罚，以及前述2014年对尼日利亚的处罚。国际足联不断利用最严厉的禁赛处罚措施对待那些违反自己规则，尤其是受到第三方干涉的足球协会，尽管在某些情形下此类措施可能是合理甚至是必要的，但是，不考虑到有关案件的具体事实和具体理由，就有可能会受到适用双重标准的指责，出现的问题就是相关章程规则的规定是否合理。

2.2 足球社团制定新规则和政策的自由

体育协会制定新规则和新政策的权力是体育协会内部的自治权问题，根据体育善治含义的理解，此类自治权可以通过一种透明的方式行使，并且通常受到体育组织所在国家的强制性法律和政策的限制。

在苏黎世草蜢俱乐部与秘鲁利马俱乐部的球员转会补偿争议中②，核心的程序性问题就是根据CAS《体育仲裁规则》第R47条规定，国际足联争议解决委员会(DRC)所做出的非积极性的裁决能否被认为是可以上诉到CAS的裁定。提起申诉的裁决仅仅概述了DRC裁定的结果，而没有包括任何原因。尤其是，该裁决指出只有有关裁定的结果可以通知当事人，并且当事人必须在收到裁定之日起10日内以书面形式向国际足联秘书长发出要求给出裁决原因的请求，在规定期限内没有这样做导致的结果，就是裁决生效，而收到有关裁决之时就可以提起上诉。

本案中，争议的实体问题适用国际足联的章程或条例，辅助适用瑞士法。仲裁庭认为，在社团自治的情况下，如果国际足联条例能够调整某一特殊问题，那么就不再适用瑞士法律，除非有关瑞士法律的适用可能是强制性的。因此，问题是国际足联DRC规则第15条规定的期限是否违反基本的法律原则。仲裁庭认为，为向CAS提起上诉，在接到裁决通知的10天内要求给出一个裁决理由的义务，可能会影响到申请人获得法院和其他法律保护的机会。与《瑞士民法典》第75条的30天上诉期限之间的任何不一致将不再涉及到CAS的上诉问题。然而，这种限制并不是不合理的。虽然10天的期限事实上有点短，但上诉人在该期间内并没有提出任何要求或提交任何法律意见，并且该条平等适用于所有的上诉人和国际足联会员，其目的(减少严重的国际足联案件积累以及提高争端处理的效率)也是合理的。因此，关于国际足联自治的期限问题，仲裁庭认为，此类偏离瑞士实体法的强制性规则的自治受到跨国公共政策的限制。然而，仲裁庭随后指出，国际足联条例第15条和《瑞士民法典》第75条规定是一致的，也没有违反基本的公共政策法律原则[15]。在这方面，该条规定并不影响上诉人到法院起诉和获得法律保护，因为未获得上诉权，上诉人唯一能做的事情就是要求获得一个有说理的裁决。

国际足联自己内部规则(国际足联DRC第15条)的自治权要受到更高一级的《国际足联章程》的限制。这意味着，根据一般性的合法原则，当某社团的组织机构制定新的规则和条例时，其应当遵守更高一级规范的约束，譬如，

社团章程。在分析与上诉至CAS的期限有关的条款(国际足联章程和相关条例中的期限)后，仲裁庭没有讨论该问题，因为，即使国际足联条例第15条符合规范等级结构，由于该案的特殊性以及令人混淆的DRC裁决上诉的可能性，该条也不能被用来对抗上诉人。

该案对于体育治理的意义在于，尽管体育组织原则上可以自由制定自己的内部条例，但其自治权也是有限制的。尤其是当有关组织制定新的内部规则和条例时，其应当受到更高级别的规则，尤其是协会章程的限制。这是合法原则的要求，也是CAS仲裁实践所确认的原则，即体育组织制定的较低级别的规则条例可以补充较高级别的规则条例并使之具体化，但不能修改、否定或改变它们。2.3 足球腐败问题

在尼日利亚籍的国际足联执行理事会成员阿达穆(Amos Adamu)与国际足联的禁赛处罚争端中，因为申请人遭到一家欧洲杂志的偷拍而被国际足联道德委员会禁止参加足球活动3年，原因是其在兜售2018年世界杯投票权。仲裁庭首先指出，国际足联制定自己规则以及申请人作为国际足联间接会员遵守该规则的事实表明，其都利用了民间自治权，表明当事人已经同意适用国际足联纪律处罚条例规定的有关规则，而不能适用瑞士民事或刑事法院所适用的证据规则。其次，仲裁庭认为，申请人与杂志社记者的会面和录音没有受到胁迫，其作为证据是合理的。仲裁庭指出，根据瑞士法律规定，社团享有很大程度的自治权，但社团条例不能侵犯其成员的人格权，除非根据瑞士法此类侵犯行为是合理的。在这方面，根据有关社团规则(国际足联纪律处罚条例第96条第2段)规定，相关证据应当符合保护人格权的基本原则，这在《瑞士民法典》第28条有详细规定①CAS 2011/A/2426,Amos Adamu v FIFA,Award,24 February 2012.。但是基于本案案情，有关争端不能适用《瑞士民法典》，因此在有关录音能否作为证据的问题上，就要看是否存在“压倒一切的公共或私人利益”的原因，这就需要在申请人的个人利益与其他人的公共利益之间进行权衡。仲裁庭最后裁定有关录音证据并不违反瑞士程序法上的公共政策。仲裁庭随后拒绝了上诉请求，维持了国际足联上诉委员会于2011年2月3日做出的裁决。

阿达穆仲裁案表明，国际足联作为位于瑞士的一家民间组织，其在享有很大程度的自治权的同时，也要遵守瑞士法律的相关规定，但是，根据瑞士法律规定以及一般法律原则的精神，某些具体的纪律处罚程序要根据国际足联自己的规则进行处理，譬如前述的录音证据即是如此。无论如何，国际足联在制定自己的内部规则时要遵守公认的国际价值，不得违反程序正义和一般法律原则，也不得有违公共利益。

无论如何，作为解决国际体育争端的主要机构，CAS对于体育争端的解决具有深远的影响，因此被认为对国际体育运动的善治具有积极作用[21]。

3 国际足联善治对中国足协改革的借鉴

近十来年，中国足协的内部治理和善治问题一直成为媒体和学界讨论的焦点之一，譬如，早几年爆发的足坛假、赌、黑和足协腐败违纪案件就广受瞩目。在体育善治的背景下，中国足协内部的争端解决机制以及内部治理的法治化改革迫在眉睫。为此，2015年8月17日，国务院相关部门印发了《中国足球协会调整改革方案》，就具体的中国足协改革问题进行实质性规划。不管将来的中国足协改革什么时候能够成功，从国际足球治理和善治的角度来讲，未来的中国足协至少需要在以下几个方面进行改革：

首先，修改《中国足球协会章程》，建立完善的足协内部争议解决机制，允许司法在一定程度上介入足球内部争议。《中国足球协会调整改革方案》也规定，要进一步修订完善《中国足球协会章程》，确保中国足协工作规范化和足球行业治理民主化、科学化。关键是，中国足协目前的仲裁委员会和纪律委员会的组成要确保民主和透明，尊重参与听证会的当事人的公平听证权，对其裁决不满的当事人有可以利用的上诉救济途径。另外，《中华人民共和国体育法》规定的体育仲裁机构一直没有建立，而以往到法院起诉足协的当事人通常又得不到法院的支持，最后通常以法院不接受或无管辖权的方式结案。至于纪律委员会，虽然《足协纪律准则》也规定了回避、申诉和听证制度，但因上诉规定仅限于原则上的制度设定而欠缺具体的实施程序，使其在实践中难以操作[5]。类似情形不能对中国足球的改革起到合理的保障作用。不过，从体育管理善治的角度来讲，中国足协享有自治权并不代表其不受法律的约束，其在制定内部章程和条例时，还是应当遵守一般法律原则以及中国法律的强制性规定。而从实证角度看，行业自治的立足基础和生存环境是国家的司法治理。因此，作为行业自治的中国足协内部仲裁机制应服从于国家司法机制，也即国家司法机构的受案范围应覆盖中国足协内部仲裁机制的受案范围。但从现代治理理念的角度看，行业自治更为本质地展现了国家司法自治的原理，即契约自治，行业自治是国家司法自治的前提，但国家司法机制不应全面，而应适当介入行业自治，应将某些争议之解决完全保留给行业自治[9]。另外，建立专门的可以受理某些中国足球争端的申诉仲裁机构，或者授权其他的仲裁机构受理不满中国足协内部裁决的上诉争端，允许对该裁决不服的当事人还可以最终上诉到有关的管辖法院，这样做的目的是充分尊重当事人享有的寻求法律救济的权利。这不但是善治中的法治原则的要求，还是提高足协透明度以及公众参与的必然结果。

其次，按照中央全面深化改革领导小组通过的《中国足球改革发展总体方案》的精神，建立完善的足协内部选举

制度，应当按照社团法人的法律规制精神，制定足协内部的选举规则和条例，逐步加强内部自治的力度。该方案明确提出了“调整改革中国足球协会”的总体要求，要求“按照政社分开、权责明确、依法自治的原则调整组建中国足球协会，改变中国足球协会与国家体育总局足球运动管理中心两块牌子、一套人马的组织构架，”并明确要求“中国足球协会与国家体育总局脱钩”。这种做法也与国际足球运动的大趋势是一致的。根据《国际足联章程》(2014)第13(1)条规定，各国足协有义务独立管理其内部事务，并确保在处理这些事务时不受任何第三方当事人的干涉。如果受到第三方尤其是本国政府的干涉，国际足联会对相关足协施以临时禁赛甚至开除会员资格的处罚。因此，中国足协改革的要求和国际足联的治理规则是一致的，即在充分尊重中国足协自治权的同时，也要尊重善治原则，建立法治化和民主化的决策制度。

再次，完善足协内部的问责机制。前已述及，善治的一个关键要素就是问责机制。而从社会责任的角度来讲，建立完善的内部问责机制是中国足协承担社会责任的体现。中国足协改革过程中需要建立一套完善的问责机制，包括制定一套规定相关人员各自承担相关责任的规章制度，以及启动问责机制的具体程序规则，使得做出相关行为的决策者要据此可以预见到将来可能要承担的相关后果。“责任”是善治的要素之一，对于中国足协而言，善治的基本要求是法定职责必须为，法无授权不可为，否则就是中国足协的失职和渎职，足协必须对此承担责任。中国足协内部没有一套完整的问责和处罚机制，不仅不利于中国足球的发展，更是缺乏善治的恶果体现。

4 结束语

国际足联的治理混乱以及晚近出现的腐败案件表明，体育组织一直拥有的自治权并不是没有瑕疵的，国际体育运动需要善治。因此，体育治理过程中体育组织享有完全的自治权似乎是不可能的。体育治理现代化要求在法治化、民主化、透明以及问责等基础上构建国际足球运动的善治内容。未来，国际足联最明确的方法就是遵循其他管理组织的步骤，制定一个体现透明、公平和问责制的治理原则的改革制度。需要明确的是，国内外体育运动的治理并不能完全游离于法治环境，司法可以在一定程度上介入包括足球运动在内的国际体育组织，尤其是当国际体育组织的管理人员利用自己在其中的管理地位，从事腐败行为时更应当受到法律惩罚。可以认为，国家法律和国家权力对于体育行业自治的审查从来没有停止过。总体上国家权力还是在为体育自治保留相当充裕的空间，只要体育自治规则没有侵害从业者的基本人权和自由，国家权力一般情况下并不介入体育自治[2]。

国际足球治理不可避免地会出现治理争端，仲裁是解决此类争端的一种有效的方法。但是，只要有关规则不违背国际公共政策，与有关足球协会的章程相一致，并且是透明的，CAS将尊重相关足协的自治权，不会审查其实体问题。即使CAS仲裁庭尊重了其自治权，但也必须认为是善治的结果，并不意味着充分的独立和缺乏任何控制。在这方面，体育协会应当遵守一般法律原则，其自己的章程规定，《奥林匹克宪章》规定，善治的基本原则，《世界反兴奋剂条例》，体育组织所在地国家的强制性法律，以及适当的欧盟法。但是，国际足球运动的特殊性，以及国际足联内部的争议解决机构处理足球争端方面所具有的更加专业的特点，导致国际体育仲裁院进行的足球治理争端仲裁受到一些质疑。尤其是，国际体育仲裁院对类似案情的仲裁结果前后不一，和国际足联争端解决委员会就类似情形的处理也有出入，导致国际职业球员工会(FIFPro)也开始提出其是否是解决足球争端的合理机构的疑问[17]。国际体育仲裁院如果想保住国际足联这个最重要的“客户”，就需要进行某些程度的改革，否则，国际足联就有可能会像国际篮联那样[《国际篮联章程》第291条规定涉及篮球俱乐部、经纪人和球员的争端只能上诉到自己设立的具有独立法人地位的篮球仲裁院(BAT)，涉及国家篮球协会的争端可以提交CAS]，只把涉及足球协会的争端提交CAS仲裁，而把最重要的职业俱乐部、球员和经纪人之间的争端提交自己内部设立的仲裁机构。果真如此，CAS被国际足联抛弃的日子也就为时不远了。

中央改革领导小组的意见表明，中国足球目前正在进行的管办分离改革也需要遵守善治和法治的基本原则，在遵守中国足协内部自治权的同时，要完善依法治体，建立健全符合法治精神的内部决策和制定规则的制度。在争端解决方面，要制定比较符合国际趋势的争端解决机制，允许司法在一定情况下可以介入足球内部争端。总之，中国足协的改革既然要体现善治的精神，就必须遵守法治化和建立公开透明的问责机制。

就如联合国亚洲及太平洋经济社会委员会提出的那样，善治是一个很难全部实现的理想，只有非常少的国家和社会已经接近于实现完全的善治[24]。体育组织也不例外，国际足联的善治也需要各方不断的努力才能实现。一个目的在于，将国际足联庇护文化转变为一个更加透明、民主和有责任的组织的治理改革不可突然发生，尤其是在纯粹自治的环境下进行的改革[18]。尽管国际足联目前的善治状况仍然令人堪忧，但是，未来的改革和趋于善治的努力尝试还是值得期待。一句话，国际足联的善治改革之路仍然任重道远。

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本刊声明

《体育科学》为国家社会科学基金资助期刊，不收取任何费用，

特此声明。

《体育科学》编辑部

2016年1月10日

The Legal Analysis of Good Governance in FIFA

HUANG Shi-xi

The corruption in FIFA demonstrated that there existed some governance problems within FIFA,it should reform its internal regulations and decision making process based on the principle of good governance.While stressing the autonomy of sports organizations,it would not neglect the general principles of law and domestic mandatory rules.It should set up transparence and accountability regulations as well.The football-related awards made by CAS also demonstrated that there should be some limitation on sports autonomy.

FIFA;goodgovernance;TheCourtofArbitrationforSport

1000-677X(2016)01-0091-07

10.16469/j.css.201601010

2015-10-19；

2015-12-25

国家社会科学基金资助项目(14AZD086);国家体育总局体育哲学社会科学基金资助项目(2143SS15030)。

黄世席(1969-)，男，安徽砀山人，教授，博士，博士研究生导师，研究方向为国际体育法，E-mail：huangshixi69@163.com。

山东大学 法学院，山东 济南 250100 Shandong University,Jinan 250100，China.

G843

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