我国社保基金监管相关问题研究

张会阳

我国社保基金监管相关问题研究

张会阳

本文主要从政府的公共职能和社保基金运营监管现状两个角度阐述了加强社保基金监管的必要性，再从立法层面、监管主体、内部控制和社会监督等方面分析了对社保基金在收支、管理和投资运营等方面的监管存在的问题，最后提出了相应的对策。

社保基金；完善；监管

随着我国社会保障体系的日益健全和完善，社保基金的规模日益壮大。基金数额巨大、支付周期长等特征，给社保基金的安全问题带来了严峻的挑战，监管漏洞层出不穷。社保基金被部分单位和个人任意侵吞、挪用的现象仍旧存在；不合理的风险投资，不但没有实现社保基金的保值增值，反而亏损不断。究其原因，是“监管不力、立法滞后”所造成的。社保基金在筹资、给付、投资增值等各个环节都缺乏监管，更缺乏完善的法律制度，监管漏洞往往层出不穷。

一、对我国社保基金监管的必要性

1.政府职责所在

社会保障制度作为社会稳定发展的重要制度，其运营的基础—社保基金亦是是老百姓安居乐业的“养命钱”。因此，社保基金的安全和保值增值是确保我国社会保障制度有效运行的关键。健全的社保基金监管体系是降低社会保障基金管理运营风险，确保基金有序安全运行的有效手段。在社保基金的监管中，政府作为社会公民的共同代表，通过立法等强制性手段，全面的规范和监督社保基金的收支、管理和投资运营，确保社保基金安全有效的运行，同时尽可能的提高基金的投资收益率，实现社保基金最大限度的保值增值，以保障广大公民享受社会保障制度的合法权益。

2.社保基金运作存在问题

（1）基金征缴效率低。一是社保基金过于依赖财政拨款，受经济形势影响严重。目前，财政拨款还未制度化，并未明确的规定拨款的规模和时间，具有很大的不确定性。在经济不景气的时候：一方面受经济形势波及，财政收入随之减少；另一方面，扩内需保增长，需要财政加大投入。此时，国家势必会减少对社会保障的拨款。二是社会保险费的征缴率不高，企业欠费情况严重，导致保费征的变动性过大。三是基金征收基数不实等现象导致社保基金来源不稳定。根据国家有关部门统计的数据显示，职工缴费工资与实际工资相差较大，征缴基数不实。而有一些年度职工的平均工资增长了，但缴费工资却下降了。另有世界银行调查的数据显示，中国城镇职工实际缴费率仅是名义缴费率的一半。

（2）基金违规使用。我国社保基金的管理处于一个比较封闭的状态，缺乏有效的监督。挤占挪用、违规投资、违规发放、虚报冒领社保基金的现象屡见不鲜，基金流失严重。各种社保基金流失的案件也是频频发生，特别是上海社保案，该案是自我国建国以来最大的一宗社保基金腐败案。该案调查结果显示，随着人口老龄化和通货膨胀的加剧，我国社保基金面临着巨大的支付压力，而地方官员却将社保基金随意拆借，暗地里，灰色的资金链条直接通向与不法官员相关的利益集团，社保基金脱离了国家的监控。

二、我国社保基金监管存在的问题

1.立法层次低，制度不健全

我国对社保基金的运作与管理虽然早有规定，但相关的法律法规并不健全，社保基金的收支、运营和管理等各个环节在实际操作中缺乏一套完善的法律依据。尽管《全国社会保障基金投资管理暂行办法》已经颁布实施多年，但在具体的实践过程中，由于多方面因素的掣肘而难以有效应对效率低下、道德风险等问题的出现。国家在2010年又出台了《社会保险法》，但该法只规定了一些原则问题，并未对社保基金进行具体的指导。由于立法层次低，制度不健全，我国对于社保基金的监管存在很多漏洞。在处理社保基金运行过程中出现的很多问题时，缺乏相关的法律依据，监管难度较大，容易导致基金的流失，难以保证社会保障制度的有效运行。

2.监管主体不到位，内控存在漏洞

（1）监管主体错位、越位并存。目前，我国社保基金监督体系囊括了人社部、财政部及其下属多个部门。理论上可以说政府从内部的各个部门的对社保基金进行了全方位的监管，然而实际中，由于部门间分工不明确，致使监督中时有“缺位”、“越位”的情况发生，看似严密的监管体系，实则存在着许多漏洞。不仅如此，对社保基金进行监管的各个部门之间缺乏有效的衔接和配合，无法形成监管合力，缺乏监管信息的共享，重复检查，造成了人力物力上的浪费。

（2）投资者、管理者和监督者职能定位不清。《基金投资管理暂行办法》规定社保基金的投资主体和管理者是分开的，但实际上我国社保基金的投资运营和管理都由政府部门的相关机构在执行。政府部门既是投资者又是管理者，甚至还是监督者，职责划分不清楚，很容易造成资金侵吞及违规挪用和滥用的情况。我国各级“劳动保障行政部门”既是管理者又是监督者，这种监管体制有很大的弊端，主要表现在两个方面：一是二者来自于同一个利益共同体，难以落实真正有效的相互监督；二是社保基金的运营状况未能公开透明的披露，缴费者只知道自己的“保命钱”在社保基金管理中心，却不知道自己的钱是如何被管理的。

（3）对全国社保基金理事会的运作缺乏有效监督。全国社会保障基金理事会是由国务院批准的，根据《基金投资管理暂行办法》运行，负责管理运营全国社会保障基金的独立法人机构。由财政部以及人力资源和社会保障部对其基金的运作和管理进行监督，但这种监督机制的成效可以说是微乎其微的。首先，社保基金的受利群体——全国的受保人群是一个极其分散的群体，对社保基金理事会运作的监督力度不够；其次，全国社保基金理事会是直属于国务院的，虽然规定其受财政部及人力资源和社会保障部的监督，但三者都是平行关系的部委，因此对全国社保基金理事会的监督是拙荆见肘的。

3.信息披露制度不完善

当前，我国社保基金运作的信息透明度偏低，并未在法律上明确规定经办机构和监管机构公布社保基金相关信息的义务，信息披露渠道主要来源于全国社会保障基金在网上公布的年度报表资料和劳动与社会保障部每年发布的统计公报，信息披露制度不完善。在社保基金的监管中，由于信息的不对称，导致社保基金的收支、管理和运营都存在着许多风险，主要表现为以下两个方面：一是我国社保基金信息披露不够透明完善，相关信息使用者很难了解到社保基金的净资产变动和收支明细，致使社保基金的信息监督难以有效的开展；二是目前尚缺少民众监督渠道，这就使得人民群众对社保基金的监督权力沦为一纸空文。

4.缺乏完善的市场监督机制

我国社保基金的运作方式是：一部分资金用于直接进行投资，另一部分则进行委托投资，而这两部分投资的管理人和托管人可以再将基金投入事业公司继续运营，以期实现基金的保值增值。这其中的委托代理关系主要依赖于市场监督机制的监督。然而目前我国的资本市场发展还处于初期，相关的市场监督机制和法律体系还不够完善，监管不到位，容易导致有些人对社保基金的法制意识和政策观念的淡漠，从而对基金进行随意的使用与投资，对资金的安全构成威胁。

三、建立健全社保基金内外监管体系

1.健全社保基金管理的法律法规

社会保障基金的运营和管理涉及到多方面经济主体关系，在实际操作中很容易出现经济纠纷，因此，通过法律法规来规范和监督各个经济主体的行为是十分必要的。然而目前，国家对社会保障基金的立法主要出台的是规章制度、办法等，立法力度完全不够。2010年国家出台了社会保险法，但该法案也并未对于社保基金的收付、管理和运营等环节的具体操作进行规定。因此今后应加快相关法律法规的立法进程，完善基金运营和监管的法律体系。

2.强化社保基金内部风险控制

由于投资者、管理者和监督者分工不明确，往往集三种职能于一身，内部控制薄弱，造成社保基金的监督不到位。因此，需要建立部门内部控制制度来规避自身的道德风险，保障基金的安全。首先，成立社保基金投资委员会，对社保基金投资的产品等进行建议和把关，确保投资决策的科学性；其次，应建立健全违规违纪惩罚体系，对违规操作使用社保基金的单位个人及时给予警示、惩处和公示；最后，要注重培育机构内部良好的文化氛围，引导经办人员学习和遵守相关的政策和法律法规。

3.建立高效协作的基金监管组织

我国社保基金的运作是由多个部门共同完成的，其中，社会保障部门直接负责基金的收付，财政部门负责对养老保险基金进行补充拨款，专业的基金管理机构则负责基金的投资运营。因此，统筹和协调上述部门在社保基金监管方面的职能，将其集中到同一框架内，避免部门之间相互扯皮和推诿成为提高监管效率的关键。因此，我国可以在人社部牵头下，成立由相关部门组成的能够实施全面、全过程监督的独立监管组织。

4.建立第三方监督和信息披露机制

聘请专业的资金投资和管理机构对社保基金运营机构进行监督，这些相对独立的第三方中介机构可以利用专业的知识，提供更为准确、客观的信息，可以强化基金管理的外部监督。在信息披露上，主要从两个方面着手，一是定期向全国社保基金理事会和社会公众公布社会保障基金的资产、收益、现金流量等财务状况；二是对突发性的特殊或重大事项或、事件进行及时的公告。

[1]穆怀中，柳清瑞等.中国养老保险制度改革关键问题研究[M].北京:中国劳动和社会保障出版社，2006.

[2]温海红.当前我国社会保障基金的缺口分析及对策[J].理论导刊，2002（8）.

武汉大学社会保障研究中心）