城镇化视角下有序推进农业转移人口市民化的对策研究

程黎君

【摘要】农业转移人口是经济社会发展到一定程度的必然趋势，实现农业转移人口市民化是提高城镇化质量的本质要求。文章从农业转移人口市民化的背景和对策建议进行探析，遵循经济社会发展规律，以体制机制改革为牵引，以农业转移人口的就业为支撑，以城镇基本公共服务全覆盖为目的，有序推进农业转移人口市民化进程。

【关键词】城镇化；农业转移人口；市民化；户籍制度改革；就业

党的十八大报告提出，要“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。五中全会和中央城镇化工作会议提出“要把有序推进农业转移人口市民化作為重要任务抓实抓好”。《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》提出“促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户”。农业转移人口是经济社会发展到一定程度的必然趋势，在市场经济规律作用下，劳动力等生产要素必然要在产业和地区间进行流动，以实现资源的优化配置。实现农业转移人口市民化是提高城镇化质量的本质要求。

一、农业转移人口市民化的背景

国家统计局发布的数据显示，2015年我国城镇化率为56.1%，城镇常住人口达到7.7亿，“十二五”时期，我国城镇化率年均提高1.23个百分点，每年城镇人口增加2000万。而按城镇户籍人口计算的城镇化率仅35.3%，之间存在着17.3个百分点的差距。这说明2.5亿农民工和约7500万城镇间流动人口在城市还没有享受到与城镇户籍居民同等的公共福利，这些农业转移人口还没有完全市民化。

（一）农业转移人口市民化进程

改革开放以来我国农业转移人口市民化呈现出三个发展阶段，第一阶段，农业转移人口市民化大幅增长阶段（1978～1993年），这一阶段，我国由计划经济向市场经济过渡，由于城镇高福利政策吸引，农业转移人口大幅度向城镇转移。知识青年、下放居民大量返城和高考制度的恢复，促进了农业转移人口的大幅增长。第二阶段，农业转移人口市民化快速发展阶段（1993～2003年）。这一阶段，随着社会主义市场经济体制的建立，大量农民涌入城镇，从事商品生产经营、商业贩运、住宿餐饮、建筑建材等职业，成为农业转移人口市民化的快速发展阶段。第三阶段，农业转移人口加速发展阶段（2003～2016年）。这一阶段，随着农村改革的深化和农民人身自由、政治权利的充分享受，农业比较效益低下，富裕农民向往城市美好生活，大量涌入城镇、在城镇打工就业。

（二）农业转移人口市民化的公共成本

农业转移人口市民化的公共成本主要是指农业转移人口到城镇定居生活并获得相应福利待遇和均等化公共服务等所需进行的各种经济成本投入，一般包括生活发展成本、智力成本、住房成本、社会公共服务管理成本。目前我国农业转移人口市民化的人均公共成本约为13万元，西部地区人口转移的公共成本为10.6万元，以我国西部省份为例。农民转化为市民后，在城市定居生活，在食品、药品、服装、水电等日常生活开支方面的人均生活成本为1.6万元。农业转移人口市民化过程需要支付一定的费用用于知识储备、技能培训，人均智力成本为每人每年1700元。农民工随迁子女在城镇就学的人均新建学校和义务教育成本为12616元。农业转移人口市民化后能在城市安居而必须进行住房资金投入，按人均现住房建筑面积以及30%的首付百分比测算的人均住房成本约为33600元。人均公共服务管理成本，在农业转移人口市民化进程中，必须投入一定的资金来更好地提升城市的承载能力和服务能力，人均公共服务管理成本为480元，人均城镇建设维护成本为570元。

二、加快农业转移人口市民化的对策建议

农民市民化是农民逐步向市民转化的过程，它不仅是指农民由居住在农村转变为居住在城市，从农村户口转变为城市户口，从事农业生产劳动转变为从事非农业劳动，而且更重要的是价值观念、行为方式、生产生活方式等由农村范式向城市范式转变，最终成为一个符合城市文明要求的、具有现代市民素质的真正意义上的城市居民。实现农民市民化的过程是现代社会结构变迁的必然趋势，它对区域经济社会发展有着深远影响。应该遵循经济社会发展规律，以户籍制度改革为牵引，以产业为支撑，以基础设施建设为抓手，以完善社会保障为突破口，有序推进农业转移人口市民化进程。

（一）深化体制机制改革

有序推进户籍制度改革，按照全面放开建制镇和县城落户限制，有序放开中心城市落户限制的要求，进一步摸清农业转移人口底数和公共服务需求增量，科学制定相应的户籍制度改革政策，让在城镇居住两年以上、有固定住所和稳定收入的暂住人口有序实现市民化。加快农村集体土地确权、登记、颁证工作，进一步明确农业转移人口进城定居后农村土地承包经营权、林权和宅基地使用权不变。

（二）加大对农业转移人口的就业支持

十八届五中全会提出“大众创业、万众创新”，按照政府主导、自主择业的方式，将农业转移人口就业纳入城镇就业服务和政策扶持范围，鼓励劳动密集型企业接纳农业转移人口，实现就业。要鼓励农业转移人口自主创业，加大信贷金融支持，实现自主择业。要加大对农业转移人口的劳动技能培训，提高就业再就业能力。

（三）城镇基本公共服务常住人口全覆盖

要提升城镇公共服务水平，改革与户籍制度挂钩的福利制度，凡进城居住并稳定就业的人员，一律给予与城市原住居民同等的待遇，让农业转移人口平等享受城市文明的成果。一是完善教育公共服务。要优化教育布局，加大教育基础设施投资，改善城镇幼儿园办学条件；提高普通高中学校的设施设备水平，支持职业教育改善学校设施，完善实训基地建设；提高教育资源共享水平，使农业转移人口子女随着户籍制度改革实现就近划片入学，解决随迁子女入学难问题。二是完善社会保障衔接。凡农业转移人口在城市实现就业和长期居住的，允许其将农村医保、社保、养老保险等结转到所在城镇社区，做好结转接续，并按城镇居民享受的社会保险政策给予同样的待遇，让其进得来、融得进、有保障。三是积极改善农业转移人口居住条件。深化保障性住房改革，将家庭比较困难的农业转移人口纳入城镇住房保障之中，按照城镇居民享受住房保障的政策规定，享受公共租赁房的政策待遇。对经济条件较好的农业转移家庭，可积极支持其在城镇购买商品房，在税收上给予优惠，减免契税、房产交易税和增值税等。

参考文献

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[2]国务院发展研究中心课题组.中国城镇化前景、战略与政策[M].北京：中国发展出版社，2010.

[3]张占斌.中国新型城镇化健康发展报告蓝皮书（2014）[M].北京：社会科学文献出版社，2014.