政府与民办社工机构的互动关系

卢 磊 何 辉

前言

当前，我国正处于社会转型的关键时期，社会治理进入多元协作时代。社会组织的培育和社会工作的发展被推向了历史前台，民办社工机构作为社会工作和社会组织的融合体，它的出现、生存和发展既迎合了社会服务改革和政府职能转移的时代形势，也在解决社会问题、满足社会公众需求、实现社会服务专业化和推进社会进步等方面发挥了重要作用。民办社工机构或许可以说是改革开放后由政府和民间共同推动建立，并通过政府购买服务的方式得到迅速发展的社会组织类型。它的快速发展不失为近些年中国社会组织发展的一个典型案例。

本文首先简要呈现了民办社工机构的发展状况；其次，主要解析了政府对民办社工机构的构建和影响，探讨政府与社会组织（民办社工机构）两大主体的互动关系；最后，通过对民办社工机构的一些讨论引出对社会组织与政府关系的理论思考。需要说明的是，本文所指“民办社工机构”，主要是指以具体社会工作服务为核心业务的社会服务机构。

一、民办社工机构的现状

（一）民办社工机构的规模及其增长变化

自2003年上海成立我国第一家民办社工机构开始，民办社工机构的发展经历了一个从缓慢增长到井喷式增长的过程：2010年达到500余家①资料来自2010年民政工作报告，原文链接：http://www.mca.gov.cn/article/gk/mzgzbg/201507/20150700848398.shtml，2011年600余家②资料来自2011年民政工作报告，原文链接：http://www.mca.gov.cn/article/gk/mzgzbg/201507/20150700848397.shtml，2012年800余家③资料来自2012年民政工作报告，原文链接：http://files2.mca.gov.cn/www/201312/2013 1230162042549.pdf，2013年达到2452家④资料来自2013年全国民政工作报告，原文链接：http://mzzt.mca.gov.cn/article/qgmzgzsphy/gzbg/201312/20131200568948.shtml，2014年达到3300余家⑤资料来自2014年全国民政工作报告，原文链接：http://mzzt.mca.gov.cn/article/qgmzgzsphy2015/gzbg/201412/20141200748865.shtml，2015年4600余家⑥资料来自2015年民政工作报告，原文链接：http://mzzt.mca.gov.cn/article/elyl/gzbg/201512/20151200878853.shtml。由此提出一个问题，民办社工机构为何能够爆发式增长？

在一个政府主导的社会体制下，政府对于社会组织的态度和政策是社会组织健康发展的前提。民办社工机构的快速增长，显然与政府对其的认可和支持有很大关联。其中，2009年和2014年，民政部先后发布的《关于促进民办社会工作机构发展的通知》和《关于进一步加快推进民办社会工作服务机构发展的意见》，可视为促使民办社工机构快速增长的重要原因（卢磊a，2014：86）。本文认为，政府对民办社工机构的功能定位和鼓励政策赋予了民办社工机构发展的合法性，而政府购买服务则是民办社工机构生存发展的重要保障，民办社工机构正是在这种制度环境下快速发展起来。

当然，需要强调的是，政府在民办社工机构发展过程中不只是一个让渡空间的角色，民办社工机构也不仅仅是一个被动接受者的角色。一方面，民办社工机构的发展及其功能彰显，一定程度上提升了政府在构建和谐社会中的权威性；另一方面，在近些年的发展中，民办社工机构自身的自主性也能得以提升。

（二）民办社工机构的类型

民办社工机构的类型，既可以根据提供服务的类别进行分类，也可以按照机构举办者的特征进行分类。

首先，从提供服务的类型看，目前的民办社工机构包括三种类型，即提供一线社会工作服务的社工机构、提供能力建设的支持性社工机构以及专业社会工作评估机构。社会工作服务机构是目前民办社工机构的主体，它们专注于某些人群或领域的专业社会工作服务，例如老年人、儿童和残障人士等。而提供能力建设的支持性社工机构则往往在资源整合、组织管理和经验转换等方面具有优势，为一线社工机构提供支持性服务。社会工作评估机构则专注于担任第三方评估角色，受政府和基金会等委托对民办社工机构及其服务进行监测和评估。支持性机构和评估机构目前在大陆地区还较少。

其次，民办社工机构的举办者来源很广，既有高校社工专业的教师，也有一些公益人士、企业家等（卢磊b，2014：28）。举办者的不同背景，也能够反映该机构的特点。依据举办者的不同，本文将民办社工机构大致分为五类：一是由民间组织转型或民间人士举办。这类民办社工机构主要是由发起组织或个人基于社会责任承担创办的，它们更加注重组织的独立性和自主性，重在社会问题的解决和对市民社会的追求；二是高校教师举办。社工人员很多都是举办者的学生，由于高校教师往往与政府相关部门互动较多且更易获得信任，因此这些机构容易得到政府的支持；三是由企业家举办。他们往往是看到了社工服务的市场前景，企业背景的社工机构其经营管理效率较高、市场化运作能力较强，但其企业化的管理和经营思路却很可能与社会工作的价值观有所出入，并由此引发一些问题；四是与政府相关的人员举办。由于对政策了解较多，一些政府部门人员或其亲友等借机举办社会工作机构，并利用较为特殊的“关系”在政府购买服务的过程中获取更多更好的资源；五是街道办事处、社区或者一些体制内单位举办社会工作机构。这一类与政府关系密切的社工机构由于在以往或现有体制及区域上的优势，从而能够获得基层政府和社区的青睐。

二、党和政府对民办社工机构的构建和影响

（一）党和政府对民办社工机构态度的认识和策略

在对社会组织的预期越来越高的现实面前，细致分析中国社会组织发展的动力机制和约束条件，尤其是政府对制度变革的意愿，是非常重要的。计划经济时期开始，中国政府也一直持国家和社会零和博弈的思维，并由此产生对社会组织进行分类控制的政策。改革开放以来，随着政府越来越不能实现对国民的福利承诺，政府开始寻找改革的替代性策略。基于这种制度背景，社会组织的作用得以凸现（田凯，2003：92）。

民办社工机构为什么可以在很短的时间里快速发展起来？除了与社会需求的变化及其对服务专业性要求越来越高等自下而上的因素相关以外，很显然与其他两个因素有关：一个是政府对于社会服务和慈善公益类社会服务机构从政策上给予了支持——采取直接登记并予以具体政策上的放宽，这使民办社工机构更容易获得政治和社会的合法性。二是政府购买服务，政府职能转移使得民办社工机构更容易获得来自政府的资金支持。简单说，近几年民办社工机构的快速发展，与政策上的降低门槛以及在资金上的大力支持有极大的关系。如果用康晓光和韩恒（2005：84）的行政吸纳社会的模型分析，民办社工机构的发展，大体上属于功能替代中的政府支持发展的社会组织。那么，需要提出的问题是：民办社工机构是如何被政府如此定位的？政府的这种认识从何而来？另外，在政府支持民办社工机构发展方面，政府又是如何行动的呢？

1．党和政府对社会工作的定位

中共十六届六中全会《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》将社会工作人才队伍建设的任务置于党的建设的宏观框架之中，实际上是将发展社会工作人才队伍、发展专业社会服务作为加强党的执政能力、推动和谐社会建设的重要手段。这些正是从我国社会治理的需要出发。基于此，党和政府在发展社会工作过程中，不论是对社会工作人才队伍建设的职能定位、社会工作人才的培养使用的制度设计，到社会工作人才队伍培养体系建设的要求，以及对社会工作人才使用方向的规定，都进行主动建构和推动。通过这种主动建构，党和国家希望社会工作能更好地服从和服务于和谐社会建设的总任务。因此，可以说，中国共产党的领导地位和对社会工作的重视，决定了党和国家在社会工作制度建设中的主导作用，也反映了我国社会工作发展的重要特征（王思斌，2007：9）。

2．党和政府对民办社会工作机构的定位和行动策略

我们需要从政府对社会组织的态度发展来观察。康晓光等人（2005）认为，分类控制是政府在转型时期管理社会组织的主要机制。对于城乡社区服务组织、公益慈善组织等非营利性和非政治性组织，各级党和政府多持肯定、支持和鼓励的态度，并进行积极扶持。

民办社工机构获得政府青睐的主要原因，可能有三个方面：一是民办社工机构能够很好地替代政府部门实现公共服务管理的职能，使得政府在面对社会公众利益诉求时有一个相对缓和的时间和空间。同时，我国社会工作发展始终以人才队伍建设为主线，这也符合我国人才强国的国家发展战略（邹学银、卢磊，2013：35）。二是社会工作具有贴合中国社会发展的价值理念。从深层次理解，社会工作的核心价值理念与当前社会主义的核心价值观有许多相通之处，比如平等、公正等，因此容易被政府接纳。而社会工作的专业服务方法在传统体制内的社会服务机构中基本是不存在的，它也就成为了政府进行社会服务改革的重要手段。这也是政府看重民办社工机构的重要原因。三是社工机构多是为公众特别是弱势群体提供社会服务，进而缓解了社会矛盾，维护社会和谐稳定。从党和政府的角度看，民办社工机构是吸纳社会工作人才的重要载体，是有效整合社会工作服务资源的重要渠道。①资料来自《民政部关于促进民办社会工作机构发展的通知》，原文链接：http://sw.mca.gov.cn/article/zcwj/200910/20091000039648.shtml.

（二）民办社工机构发展的政策空间：民政部的部门推动

根据社会工作发展职能分工来看，民政部门是具体负责部门，在我国社会工作发展制度的顶层设计上发挥了至关重要的作用。因此，我们首先梳理民政部推动社会工作以及民办社工机构发展的情况。

1．社会工作与新时期民政工作的关系

民政部之所以在中国社会工作和民办社工机构发展中如此着力，既有几任领导的远见卓识，更是与民政部对自己部门定位和发展息息相关。长期以来，民政工作虽然重要，但并不突出，常常被视为“政府中的弱势部门”。改革开放后，特别是市场经济体制的建立完善，计划体制下的民政工作方式、方法已经很难适应社会发展的需要。而社会工作，既强调专业性，又强调价值理念，便成为民政部门转型的很好途径。社会工作成为了社会转型时期民政部门发展提升的重要契机，这也可以解释为什么在中国社会工作发展的过程中，民政部门是最全心全意的推动者。

民政部是在建设自身人才队伍和部门定位时发现和接受了现代社会工作的概念。1987年，民政部资助北京大学开设了国内改革开放后第一个社会工作专业，并在民政院校率先开设社会工作专业和课程，推动社会工作教育的发展。1991年，民政部主导组建了中国社会工作协会，后者于第二年代表中国加入了国际社会工作者协会。在这个过程中，民政部逐渐认识到，民政工作与社会工作息息相关。著名社会学家雷洁琼先生曾指出“民政工作就是中国特色的社会工作”。随后，民政部一直致力于推动社会工作发展，部门自身或者通过与其他部委合作，出台社会工作相关政策措施。民政部试图通过开展社会工作培训、推动社会工作试点、开发设置社会工作岗位、加强社会工作宣传等一系列措施来突出社会工作的重要性，当然也是民政工作的重要性。2008年，国务院在民政部的职能中增加了推进社会工作及其人才队伍建设方面的内容，并筹备设立了社会工作司，从而标志着民政部成为负责社会工作及其人才队伍建设的政府职能部门。这初步实现和奠定了民政部在发展社会工作中的重要地位。

2．从建设社工人才队伍到发展民办社工机构

尽管民政部摸到社会工作这块关键的石头，但发展道路依旧需要摸索。民政部在推动社会工作发展的前期将重点放在人才队伍建设上，紧密贴合国家人才强国的战略需求。到2009年，以民政部为主管部门，政府采用“先试点、后推广”的发展方式，逐步推动着社会工作人才的评价、使用、培养、激励等顶层制度设计。2011年底，中央组织部、民政部等联合发布了《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》，这是第一个中央层面关于社会工作专业人才的纲领性文件。

社会工作人才队伍建设进入实施阶段后，面临的一个问题是，这些人才去哪里？对此有两种思路，一个是在既有的体制内部开发社会工作岗位，第二个是发展社会组织，以此开辟社会工作人才的“用武之地”。在体制内新增岗位较为困难，而将体制内的一些岗位转化为社会工作的专业岗位又面临另一个问题，即既有岗位人员以及其他有可能设置社会工作岗位的部门可能“消极配合”。

这种情况下，在既有体制外，发展民办社工机构便映入民政部的眼帘。由此，民政部逐步认识到，政府推进社会工作人才队伍建设强有力的抓手，是着力培育发展民办社工机构（黄志华，2009：9）。如果说社会工作人才队伍建设是从培养专业人才的角度出发的，那么培育和发展民办社会工作机构，则不仅涉及人才培养和使用的问题，而且涉及到人才的流向、社会组织的优势等内容。在民政部门看来，促进民办社工机构发展，不仅对推进社会工作及其人才队伍建设、预防和解决社会问题，以及创新社会管理和公共服务方式，具有重要意义，而且也是增强民政基层服务力量、提升民政管理与服务专业化水平的重要途径。因此，针对民办社工机构，政府部门提出要在政策上给予指导、扶持、培育，使他们能够健全、健康地生长发展（赵蓬奇，2014：93）。民政部在2006年就鼓励地方政府采取购买服务方式发展民办社工机构。经过包括深圳在内的很多地方的成功实践后，民政部、财政部联合发布了《关于政府购买社会工作服务的指导意见》。2014年4月，民政部又发布《关于进一步加快推进民办社会工作服务机构发展的意见》，其中明确提出要“建立健全民办社会工作服务机构支持保障体系”。民政部正是这样一步步地推动社会工作和民办社工机构的发展进步。

（三）地方政府在社会工作领域的探索实践

仅有民政部在国家部委层面的推动是远远不够的，地方政府对民政部发展社会工作政策等的回应、采纳乃至推进非常重要。我国民办社工机构的发展中，包括深圳、上海等地方政府的政策推动起到关键作用。不同地区在民办社工机构发展中的政策举措呈现出逐步递进的特征，本文主要以发展较早、较快的深圳市及广东省为例进行呈现和分析。

1．2007-2010年：深圳市的整体谋划和“顶层设计”

政府推动以及国家对社会工作的顶层设计，为深圳的地方性试验和先行先试提供了政策上的支持。2006年12月，民政部在深圳召开了全国民政系统社会工作人才推进会，并且把政府向社会组织购买社会工作服务的试点任务交给了深圳。民政部希望深圳利用地理优势，学习和借鉴香港的发展经验和模式，采取政府向社会组织购买服务的模式来推动社会工作发展。深圳市积极响应，成立调研组多次前往香港学习社会工作服务模式。为快速构建具有本土特色的现代社会工作制度，深圳市委、市政府从全局角度进行社会工作制度体系建设，成立了以市委副书记任组长、各个委办局负责人任成员的领导小组，建立了“组织部门牵头抓总、民政部门具体负责、各有关部门积极配合”的管理体制。2007年9月，深圳市委、市政府颁布《中共深圳市委深圳市人民政府关于加强社会工作人才队伍建设推进社会工作发展的意见》（以下简称《意见》）和7个一揽子配套的扶持方案（简称 “1+7文件”）①“1+7”，其中的1是指《中共深圳市委深圳市人民政府关于加强社会工作人才队伍建设推进社会工作发展的意见》，7是指《深圳市社会工作者职业水平评价实施方案（试行）》、《深圳市社会工作人才教育培训方案（试行）》、《深圳市社会工作专业岗位设置方案（试行）》、《深圳市社会工作人才专业技术职位设置及薪酬待遇方案（试行）》、《深圳市发挥民间组织在社会工作中作用的实施方案（试行）》、《深圳市财政支持社会工作发展的实施方案（试行）》和《深圳市“社工、义工”联动工作实施方案（试行）》。。深圳市的这种顶层设计可以通盘考虑社会工作的发展，摆脱政府不同部门之间的利益瓜葛和扯皮现象。

深圳在推动社会工作发展的特点在于其起步阶段就明确提出“民间化运作”的基本思路，大力支持和培育民办社工机构，然后以政府购买服务的方式向民办社工机构购买社工服务。深圳市对社工机构发展予以政策支持，对社会组织的双重管理体制进行改革，放低了准入门槛。2010年，深圳市颁布《深圳市社会组织发展规范实施方案（2010-2012）》、《推进政府职能和工作事项转移委托工作实施方案》，这从制度建设和机制探索上拓展了社会组织的发展空间（徐宇珊，2010：141）。

深圳市的制度设计始终强调政府在财政方面的主导作用，初步建立起以“政府购买社会工作服务”为主要形式的财政支持体制。在实际工作中，各区级政府均已将购买社会工作服务纳入区级公共财政体系，市级相关费用支出则由市福利彩票公益金等提供。这些政策推动了深圳社会工作机构的快速发展。

2．2010年至今：广东经验的推广和升级

2009年7月，民政部和广东省签署共同推进珠江三角洲地区民政工作改革发展协议。该协议规定，民政部和广东省在进一步率先建立现代社会工作制度、推进社会组织改革与发展、深化社区建设和基层管理与服务体制改革等八个方面加强合作，以先行先试的发展策略将珠江三角洲地区逐步建成社会工作发展和社会工作人才队伍建设示范区。这个文件是推动广东省探索建立现代社会工作制度的重要依据。深圳经验是广东经验的早期基础，继深圳出台了“1+7”文件后，广州市出台了“1+5”文件、东莞出台了“1+8”文件等。

在实践中，广东省是在深圳经验的基础上，通过顶层设计推动了整个广东省尤其是珠三角社会工作机构的快速发展。在整个广东省的发展中，又以广州市的举措最为有力。而基于深圳、广州等珠三角核心城市在社会工作发展中的顶层设计和实践，又成为了全国推进社会工作发展的基础和参考。

3．小结

由于有民政部和广东省的政策支持、香港的社工发展经验，以及更加市场化的观念支持，深圳市政府部门在对民办社工机构发展的政策上，采取增量改革的方式进行突破。增量改革体现为购买社工岗位政策，这一方面避免了体制内增设人员岗位的难点，一方面为民办社工机构的存在价值找到根据。这个方式，既有可能是政府的一种权宜之计，也可能是政府深思熟虑后的策略。当然，此时民办社工机构主要扮演的是“劳务输出机构”的中介角色。

在购买岗位政策实施后，一些社工机构也顺势成长。政府看到了派驻社工的价值后，进一步推动购买项目的政策。这种政策更受民办社工机构的认同，因为机构可以更加独立自主地设计并独立实施社工服务项目。有了以上经验，政府开始赋予民办社工机构更大的“使命”，即整合社区内的各种资源，重新构建社区服务中心，并将整个社区服务中心的运营交给民办社工机构。这个过程中，社工机构拥有了更大的自主权。深圳从购买岗位、单一项目到社区服务中心的民办社工机构发展的三步曲，既是政府的主动作为，也是政府、社工机构的一种双向互动的结果。

有了上述经验后，包括民政在内的一些政府部门在对待民办社会工作机构时，开始倡导“扶持”和“发展”的政策。一方面，抓好前期扶持，扩大民办社工机构数量，实现外延式规模扩张；另一方面，抓好后期发展，提高民办社工机构服务效能，实现内涵式发展（柳拯，2014：21）。

需要注意的是，现有的政府主导民办社工机构的发展，其后果也存在两面性：一方面，推动我国社会工作发展，是党和政府为加强执政能力和促进和谐社会建设而做出的主动、积极的选择。民办社工机构在此背景下迅速发展，提供社会服务、促进社会和谐稳定。另一方面，民办社工机构容易因此产生对政府的依赖，同时，为了满足政府对社会工作的“社会管理”的角色定位，它们可能较难处理好社会服务和社会管理之间的关系。执政党和政府如何给社会工作一个合理、准确的定位，对于社会工作的健康发展和社会治理的目标达成非常关键。

三、政府与民办社工机构互动的主要载体：政府购买社工服务

政府购买服务是政府发展民办社工机构政策中的一部分。当民办社工机构的合法性得以确认后，紧接着的需求便是资金支持。在社会组织发展较快的国家，政府可以在市场上选择有声誉的社会组织作为购买服务的对象。但当民办社工机构尚处于早期发展阶段的情况，政府如何选择机构呢？投入多少资金购买服务是合适的呢？机构提供的服务如何评价呢？这些既是社工机构发展中面临的问题，也是政府面临的问题。

政府购买社工服务主要包括两种，即购买社工岗位和购买社工服务项目。政府购买社工岗位是由体制外的民办社工机构在公开招投标中标后，派遣专业社工人员到体制内部门及其所属单位，专业社会工作者在这些岗位上，一定程度上能够利用其专业知识，给岗位所属部门的工作带来一些新的思路、视角和方法。社工项目购买则包括两类：一类是单个社工服务项目，政府鼓励民办社工机构设计并申报社会工作服务项目，为特殊人群或者区域人群提供专业服务；第二类是综合服务项目，目前开展的主要是社区服务中心综合服务项目的购买。下面继续以深圳为例分别对岗位购买和项目购买进行分析。

（一）社工岗位购买

以深圳为例，该市先后制定了《政府采购社工服务合同》《社工机构行为规范指引》《政府购买社工岗位需求规定》，明确了购买社工的具体操作措施。截至2015年底，政府购买了1500多个社工服务岗位，遍布该市的各区、街道和各服务领域。

社工岗位购买制度对民办社工机构发展起到多方面作用：一是使政府强力快速推进社会工作进入社会服务相关领域；二是有力支持了民办社工机构的创立和发展；三是使有限的社会工作专业资源广泛分布到社会各个领域或有需求的部门，从而使社会工作以及社工机构迅速被社会了解和逐步认同；四是使用公开招投标制度，保证了岗位购买的相对公平性，为社工机构的健康发展奠定了基础；五是能够吸引和留住一批年轻的社工，既发展了民办社工机构，也培养了社工人才。

不过，社工岗位购买也存在明显的缺陷：一是社工岗位本身由于涉及固有的体制和利益格局，易遭到抵制；二是岗位社工往往需要接受民办社工机构和用人单位的双重管理，两个管理机构的要求不一致会给社会工作者带来自身定位的困惑；三是购买岗位模式使社工机构的服务过于分散化，难以形成规模，很难体现社会工作的专业价值；四是被派驻到服务场域的社会工作者常常是“单兵作战”，较难得到团队的有力支持，服务成效难以保障。

（二）社工项目购买

在购买社工岗位实践的基础上，政府亦逐步推动社工项目购买。相比之下，项目购买的优势包括：一是社会工作者在专业机构的统一布局下开展工作，其专业优势能够得到发挥；二是对社会工作者的服务和管理安排都由机构统一进行，社会工作者的归属感较强，身份定位明确。在深圳和广州的实践中，社工项目购买包括单个项目购买和综合项目购买两种。在已有的购买单个项目的基础上，广州市和深圳市进一步将政府购买服务和社区治理、社区服务结合起来，推出了政府购买社区服务中心或家庭综合服务中心项目的做法。这是对传统社区服务和管理体制的一种创新。下面我们将深圳和广州已有的政府购买社工服务的几种方式进行列表做比较，见表1。

（三）小结

上文对政府购买社会工作岗位和项目的优劣利弊进行了分析，需要反思和留意的是，在借鉴和参考深圳经验时，应分析本地实际情况，亦可以考虑将政府购买社工岗位与政府购买社工项目相结合，尽量各取所长（邹学银、卢磊、陶书毅，2014：51）。即使是购买岗位也应考虑社工岗位群的购买，即考虑管理岗和实务岗双重推进的策略（卢磊c，2014：33）。

政府购买服务是当前我国政府与民办社工机构最重要的互动载体，以此为载体主体，双方进行相互构建和影响——政府通过购买方式扶持和推动民办社工机构发展，民办社工机构也通过组织化和专业化的方式帮助政府提升公共服务的专业性和有效性。此举在为民办社工机构取得社会公众初步认可的同时，也提升了政府在社会公众中的威信。

四、民办社工机构的发展困境及其与政府的互相建构和赋权

（一）民办社工机构存在的问题及其解决路径

关于迅速发展中的民办社工机构，也面临着诸多挑战和问题，可概括为以下六点：

一是社工机构资源获取途径单一，资源数量不足。由于主要依靠政府购买服务的资金进行运作，社工机构总体上资金来源渠道不畅、数量不足。多数社工机构的经济压力比较大，很多机构除了支付社工薪酬、行政管理人员工资、办公场地设施费用和办公经费外，真正能用于服务拓展的经费十分有限。因此，民办社会工作机构应有意识地寻找多元化的合作伙伴，实施资金来源多元化策略。

表1：政府购买社工服务的模式

二是社工机构发展相对不成熟，服务能力尚待社会认可。绝大多数的机构成立于近几年，普遍缺乏管理经验，机构创办人及管理团队相对缺乏成熟的管理理念和有效的组织运行能力，导致社工机构的能力尚有待于社会认可。民办社工机构的发展既需要管理型人才更需要服务型人才，两者缺一不可。机构管理应有系统思维和战略意识，而这些能力的获得在组织发展早期较为需要外部技术支持。

三是社工机构的公益性和公信力有待强化。社工机构的创办者中有热心公益者，也有部分人抱有功利动机，希望从中谋取私利。民办社工机构的筹建和发展应最主要发自创办者的内生动力，出于对社会问题和社会发展的真正关怀和使命使然，有全面系统的思考和准备，同时相关政府部门也应加强监督（卢磊d，2014：262）。

四是社工机构注重于争取政府资源，缺乏较为清晰的发展定位。这一问题是社工机构出于获取政府资金支持的考虑使然。民办社工机构应在发展过程中不断聚焦服务人群，明确发展方向，在项目设计和服务开展时有针对性地进行选择，这是基于服务专业性、最大程度满足服务对象基本需求及服务项目品牌建设的三重考虑。

五是社工从业者薪酬和职业发展制度不合理，社工人才易流失。由于资源总体上比较缺乏，从业人员的薪酬待遇比起同等条件的公务员或事业单位职员要低，很难长期留住优秀人才，进而导致机构的管理和服务水平难以获得长期持续的提升。对此，民办社工机构负责人应善待社会工作者，同时政府应在薪酬制度和职业发展上提供政策支持。

六是政府对社工机构的指导和监管还存在很多的问题。这主要是由于政府对社工机构的监管和评估等还缺乏足够的经验。这就需要对相关行政人员开展专题能力建设，为有效监督提供基础；于机构而言，自身亦应做好自律。

以上六条中，第二条和第六条是社会组织发展过程中的阶段性问题，假以时日，不论民办社工机构的管理经验和运作等，还是政府对机构的监管以及评估等会积累更多的经验，从而更加规范、有效。第一条和第五条则不仅仅是当下我国民办社工机构存在的问题，也是国内以及国际上类似社会组织普遍存在的问题。社工人员的待遇问题，包括薪酬福利的有形回报和社会认可等无形回报，当然还有待于进一步提高。而资金来源单一、资金有限的问题则需要政府继续增加财政投入，而民办社工机构本身也需考虑其自我造血策略。

（二）从社工机构到社会组织：关于中国社会组织发展的一些思考

当前，许多对于中国社会组织与政府关系的研究，都是将其与英美国家的社会组织相比较，从而产生类似“中国的社会组织是依附于政府的、不独立的”的结论。但如果从政社互动的视角来看，或许我们低估了作为社会组织的民办社工机构自身的韧性和发展趋势，同时也忽视了政府与民办社工机构的互动关系是发展的、可塑的。

1．国家在社会中：动态变化和相互建构的国家与社会关系

目前，国际学术界的主流是强调国家与社会的互相增权、公私部门互为伙伴关系，从而期待出现一个国家行政能力强大、社会组织富有活力的新局面。“零和博弈”的倡导者约尔·米格达提出要从国家和社会的相互冲突、适应及创造方面理解双方的变化，开创了一种被称为“国家在社会中”的研究方法。他认为，国家和社会都不是固定的实体，在相互作用的过程中，它们的结构、目标、规则和社会控制都会发生变化。国家与社会的行动是互为反应的，双方在社会结构中的相对位置及行动都是互动的结果。两者的互动既可能使双方都产生更多的权力，也可能使双方都变得更为脆弱。彼得·伊文思则提出“国家与社会协同”的理念，认为成功的政府一方面要能够具有高度自主性，超脱于社会的特殊利益，从而能够高瞻远瞩地推动有利于社会长远发展的政策；另一方面，国家也必须同社会组织保持良好的互动才能有效推动其政策。因此，国家与社会是相互建构和赋权的关系，国家赋予社会行动者更大的力量，并不必然削弱国家治理社会的权力。由众多生机勃勃的社会组织组成的社会，构成了一种有别于物质性基础设施的社会基础设施。这种社会基础设施的发展可以有效地把社会的需求同国家的权力联系起来，也可以为国家提供更为有效的制度能力，以帮助国家确定其政策目标并且推动政策目标的实现。活跃的社会组织可以通过社会资本的滋养推进公共机构的良好运作，为政府增权（陈华，2011：96）。

在中国问题研究方面，黄宗智认为，国家与社会的二元对立是从那种并不适合于中国的近现代西方经验里抽象出来的一种理想构造。我们需要转向采用一种三分的观念，即在国家与社会之间存在着一个第三空间，而国家与社会又都参与其中。这一第三领域随着时间的变化而具有不同的特征与制度形式，对此需要作具体的分析和理解。由于国家主义传统的路径依赖，中国社会的发展以及社会组织与政府的关系都在一种大的社会转型背景下展开，无论政府还是社会组织都处于不断变动的政治和经济环境中，同时自身也在不断变化中（朱建刚，2012：229）。中国实际的社会政治变迁从未真的来自对针对国家的社会自主性的持久追求，而是来自国家与社会在第三领域中的关系的作用。此领域的内容与逻辑并不是从西方经验中抽取的理想构造所能涵括的，它迫切地要求着我们赋予创造性的关注与研究（黄宗智，1999：421）。“国家在社会中”这一国家和社会互动的视角可以帮助我们认识我国社会组织的发展状况。

2．民办社工机构的发展策略

前文已经就党和政府对民办社工机构的定位及政策等进行了分析，现在我们分析民办社工机构如何适应和应对。郁建兴、吴宇（2003：146）认为，中国的很多民间组织能够主动接近国家，引述国家法律和政策，利用政府部门的符号资源和自上而下的权力体系，那是因为它有动力借此证明以社会自己的方式来解决社会问题的合法性，从而在活动推行和计划安排上更具有效率。民办社工机构的成长是政府推动的，因此它在发展中非常清楚政府对于其开展活动的合法性的作用以及经济支持的作用，在工作中更多地争取政府相关部门、高校和研究机构乃至从国家到地方的社会工作协会等官方和半官方组织的支持。为了能够满足政府的相关政策和法规要求，满足政府购买服务的需要，很多机构在实践中需要进行妥协。在开展社工项目服务时，也力求能够和政府的一些活动有机结合，既能够得到相关部门的认可和支持，也更容易让服务对象在刚接触社会工作时尽早接受和熟悉。

当然，机构的应对策略也存在两面性：一是在努力获得政府的认可过程中，机构既增强了自身的自主性，也获得了资金等方面的支持；二是在与政府的合作沟通中，机构有时对权力的过于崇信容易迷失自己，忘却了社会工作的本真使命。“管理为本”的机构在实施社会工作服务时，更多地从自身的人力以及组织设计的角度考虑，服务对象的切实需求往往被忽视。服务对象不再是单个的个体，而被划分为某类由许多有共同特征的个体集合而成的社会群体，造成服务对象的“唯名化”现象。

3．通过市场互相增权：民办社工机构的发展及其与政府的互动关系

在深圳的政府购买社工服务的实践中，购买岗位实际上相当于社工机构的劳务输出。而社区服务中心或家庭综合服务中心这样的综合服务项目购买，则类似于经济学和公共管理学意义上的特许经营权招投标。通过购买服务行为，政府和社会工作机构之间达成的是一种市场契约关系，或者说是委托-代理关系。

政府购买社工服务有诸多作用。一是在增强政府的合法性的同时保护政府。政府购买服务是市场经济条件下政府实现职能转移的重要方式，有助于提高行政效率。在这个过程中，政府通过职能转移、委托和授权，从公共服务的直接提供者，变为公共服务的政策制定者、购买者和监督者，实现了政府角色转换。这一过程帮助政府维持了自己负有责任的社会秩序，也提升了国家的合法性和对社会的控制整合能力。政府角色的转换使政府在提供公共服务时处于有利地位。二是政府购买社工服务的招投标过程中社工机构之间的竞争，有助于政府对社工机构服务质量、投入产出效益等开展客观评估，便于政府更好地进行购买服务。三是竞争的激烈将促使社工机构提升自身能力和服务水平，为自己赢得信誉，从而整体提升民办社工机构的服务水平。

由此，在很多学者看来，有可能对立的双方——政府和民办社工机构在这里取得了互相认可和合作，并达到了一定程度的互惠。这个过程中，双方的能力都有所加强：国家变得更靠近社会，其权威性和控制能力都有所增强；而民办社工机构也得到了政府和社会的双方面认可，得以利用自身的双重身份来获得政府体制内外的资源，行动更有效也更灵活（郁建兴、吴宇，2003：146）。在民办社工机构的发展过程中，通过政府购买服务这种市场化的方式，政府和民办社工机构取得了互相增权的效果：一方面推动了民办社工机构的大发展，确认了其合法性和在社会建设中的重要作用；另一方面，民办社工机构提供的服务能有效满足社会公众的要求，政府的合法性和执政基础得以巩固。这正是本文在研究民办社工机构发展的过程中得到的结论。

从民办社工机构的发展及其与政府之间的关系来看，国家和社会组织之间的互动并不必然使国家和社会处于一种分离或紧张的张力状态，而是使双方在互动中界定相互的关系和角色，从而使社会领域的真空状态得以重新界定和整合。民办社工机构迅速发展的过程提示我们，把包括民办社工机构在内的社会组织的发展途径归结到“要么回归行政，要么走向自治”两种截然相反的趋向可能是片面的。因为，两大主体之间的内在关系一直是一种动态关系，而且还在不断地互相建构和影响当中。