保障房大规模建设背景下的政府问责机制建设研究

朱庄瑞

摘要：我国“十二五”规划明确提出，2011-2015年期间要建设城镇保障性住房和棚户区住房3 600万套（户），到2015年全国保障性住房覆盖面达到20%左右。目前“十二五”规划已经顺利结束，既定的3 600万套保障房建设目标的完成情况如何，各地有没有实现当年的目标，保障房质量能否得到保证，分配是否公平合理，群众是否满意，这一系列问题都需要对各地方政府的完成情况进行考核。对于考核不合格，没有完成任务的地方政府，则应该根据住建部与地方政府签订的住房保障工作目标责任书的规定进入问责程序，是否严格按照责任书的规定进行问责，既关系到党和政府政策的严肃性和权威性，也关系到国家治理体系和治理能力现代化的建设。文章首先由近年来各地保障房项目“空城计”现象时有发生，大规模建成的保障房却鲜有人问津这一现象出发，说明了我国政府在住房保障方面的考核和问责机制相当不完善，然后介绍了国内外学者对保障房建设中政府责任的研究现状，界定了中央政府和地方政府在保障房建设中的角色定位，分析了中央政府和地方政府在保障房建设中的区别和联系，最后从颁布《住房保障法》、制定《住房保障工作考核问责办法》、加强社会监督等方面提出了完善住房保障工作的建议。

关键词：保障房；政府责任；问责机制

一、 引言

我国“十二五”规划明确提出，2011年～2015年期间要建设城镇保障性住房和棚户区住房3 600万套（户），到2015年全国保障性住房覆盖面达到20%左右。目前“十二五”规划已经顺利结束，既定的3 600万套保障房建设目标的完成情况如何，各地有没有实现当年的目标，保障房质量能否得到保证，分配是否公平合理，群众是否满意，这一系列问题都需要对各地方政府的完成情况进行考核。对于考核不合格，没有完成任务的地方政府，则应该根据住建部与地方政府签订的住房保障工作目标责任书的规定进入问责程序，是否严格按照责任书的规定进行问责，既关系到党和政府政策的严肃性和权威性，也关系到国家治理体系和治理能力现代化的建设。尤其是近年来各地保障房项目“空城计”现象时有发生，大规模建成的保障房却鲜有人问津，长期闲置的保障房造成了本就稀缺的各种资源浪费。这充分说明了我国政府在住房保障方面的考核和问责机制还相当不完善，让个别地方政府有机可乘，只是为了完成数量任务去建设保障房，没有充分考虑到住房困难群体的现实需求。所以我们应在进一步完善保障房考核和问责机制的基础上，对于因决策失误造成的“空城”浪费要予以严肃追究责任，唯有严格的约束和问责才能让保障房大量空置的现象不再发生。

二、 政府在保障房建设中的角色定位

政府建设保障房的目的是为了满足公民尤其是中低收入群体的住房需求，使全体公民都能享受到经济和社会发展的成果，实现居民住有所居的目标。就目前来看，保障房的大量建设将促使楼市回归理性发展，并且能够调控房价趋于正常水平，使房地产市场健康合理发展。但在具体操作过程中，政府的职责是什么，具体该承担哪些方面的工作，如何开展保障房的建设与管理，是部分负责还是完全负责，我们首先将从国内外的理论研究和实践经验中来探讨这一问题。

1. 国内外研究现状。从国外理论研究情况来看，在保障房建设中政府责任的研究上，要比国内研究更系统更成熟，在保障房建设中政府的职责定位也比较清晰。美国学者Quigley对政府参与住房事务的原因包括缓解住房市场的外部性、调节收入分配等方面进行了深入分析；Hugo Priemus的研究认为欧盟成员国应该制定符合自己国情的住房政策，进一步加大他们在保障房建设中的力度。

国内在保障房建设中政府责任的研究还不是很成熟，大都集中在住房保障体系的研究较多，对政府在保障房建设中应当承担的相关职责研究较少。包宗华指出，住房具有社会性和政策性的特点，如若没有政府帮助，中低收入者的住房问题将很难得到解决。冯宗容认为，如果单纯依赖市场，弱势群体最基本的住房需求将难以满足，因此需要政府建设保障房以弥补市场缺陷。朱亚鹏认为，解决住房问题的根本，首先是政府要改变以往依赖房地产拉动整个国民经济增长的思维定势，站在社会意义上的维度和视角，保障公民享有适当的、宜居住房的权利。

综合国内外研究现状及主要观点，可以说在保障房建设中政府的责任和角色学者们已经达成共识：政府必须保障住房困难群体的居住权利，在保障房的建设、分配、运营及后期管理等环节中扮演着重要角色。

2. 政府在保障房建设中责无旁贷。住房保障制度是社会保障制度的重要内容。在西方发达国家，政府为了满足中低收入人群的住房需求而要去建设保障房，主要形式就是政府参与甚至是政府主导保障房的建设。在激烈的市场竞争中，劳动者能力的差异最终会体现在其收入水平上，一部分中低收入者无法通过自身努力购买商品房，那么这部分群体的住房需求就需要政府通过建设保障房的形式来满足，否则这部分群体的基本居住权利得不到保障的话，将会影响社会的稳定和和谐。

在保障房建设中，从世界各国的实践和经验来看，政府还是发挥了决定性作用。新加坡的建屋发展局、日本的住宅金融公库以及英国的住房协会等机构，都是政府为了建设保障房而成立的具体负责机构。这些机构虽然名称不尽相同，承担的角色和定位也各有差异和侧重、接受政府支持的方式各有不同，但都构成了政府在住房保障方面的重要组成部分。当然也可以这么说，作为社会保障体系的组成部分，住房保障和失业保障、养老保障、医疗保障等在世界各国发挥着越来越重要的作用。

3. 中央政府与地方政府在保障房建设中的角色差异。在我国保障房建设体系中，政府责无旁贷，但中央政府与地方政府所扮演的角色是有明显区别的。中央政府需要从国家的整体利益出发，在充分考虑各地经济社会形势的基础上制定政策，从总体上把握全国保障房建设的情况；而地方政府在具体执行的过程中要明确责任，坚决贯彻落实中央的各项措施，扮演好在保障房建设中的重要角色。具体来说，中央政府与地方政府在保障房建设中的角色差异主要体现在以下三个方面：

（1）中央政府把握大局制定规则，地方政府具体实施。中央政府的角色主要体现在保障房的制度建设和政策制定上，不仅要促进保障房与商品房的协调发展，还要根据全国保障房建设的实际情况，对各地的保障房建设进行监管和考核，保证保障房有条不紊建设，真正发挥保障房的功能。而地方政府则需要根据中央政策具体负责保障房的建设和管理。首先，地方政府要制定出保障房的具体建设规划，并对保障房的户型、面积等进行明确的界定；其次，地方政府要直接参与保障对象的资格审查和监督，确保保障房能分配给真正需要的住房困难群体；最后，在保障房的后期管理和维护中，要建立严格的退出机制，并对保障房的使用和运行情况进行监管，做好保障房的再分配工作。

（2）中央政府侧重监督管理，地方政府侧重落实执行。中央政府对保障房的监督管理贯穿于建设的全过程。在保障房建设前期，地方政府是否认真执行中央的各项政策和规定、中央及地方财政是否按规划投入到建设中等具体问题；在保障房建设过程中，中央政府则主要监管保障房建设的质量和建设进度，确保能保质保量的完成任务；在保障房建设的后期，中央政府则需要对保障房的进入和退出机制进行监督和管理。地方政府在落实过程中应该主动转变角色，变消极抵触为积极参与，转变执政理念，切实保障困难群体的根本利益。此外地方政府还应加大执行力度，将保障房政策落到实处，在具体执行中不断总结经验和教训，对保障房建设中出现的新情况、新问题和新思路要及时发现和提炼，对个别地方在保障房的建设和管理中摸索出的成功经验要尽快推广和施行。

（3）中央政府调节地区差异，地方政府保证困难群体住有所居。由于我国地区发展不均衡，不同地方财政收入差距很大，这就需要中央政府通过直接或间接的手段，对不同地区采取差别性的制度和政策，不能简单地搞“一刀切”。地方政府在落实中央政策的时候也要因地制宜，实事求是，根据保障对象的现实需求和政府的财力，对不同的保障对象实行有差别的保障方式。在具体执行过程中，不仅要关注保障房的总供应和建设情况，还要健全相关程序和制度，确保公平公正分配，保证本地区住房困难群体居住权的公平实现。

三、 保障房建设中的问责机制建设的完善

政府问责是国家治理体系和治理能力现代化建设的重要内容，有权必有责，权责一致才能建成廉洁高效、人民满意的政府。具体到保障房，政府问责主要是指各级政府在保障房的建设、分配、管理中不能正确履行职责，导致保障房不能如期交付或者出现质量等问题，则应根据相关法律和规定对其进行法律问责和行政问责。

1. 颁布《住房保障法》，从法律的高度明确政府责任和法律问责机制。世界上很多国家通过立法的形式明确政府责任和法律问责机制，以此来推动住房保障工作的开展，这样既从法律的高度规定了政府的相关法律责任和具体目标，又为住房保障工作的开展比如成立相关部门提供了法律依据。日本曾经先后颁布了《公营住宅法》、《住宅计划法》等法律，并以此为依据成立了具体负责住房保障工作的机构；美国也曾先后颁布了《住宅法》、《住宅与城市建设法》等法律，很好地解决了低收入和贫民窟居民的住房问题。我国虽然也有各项住房保障制度及相关政策文件，但是由于长期以来我国房地产立法的相对滞后，官员的法制观念比较淡薄，导致地方政府在保障房的建设过程中缺乏主观能动性和创造性，可以说正是没有相应的法律基础和规定，我国保障房建设才会出现种种问题和不正常现象。

《住房保障法》的尽快颁布对我国住房保障工作的顺利开展具有重大意义，将产生深远的影响。这样既可以提高住房保障的法律位阶，又能强化住房保障政策的刚性，从法律的高度对地方政府及其工作人员进行监督和制约，对权力寻租和腐败现象进行问责，从而有效的推动保障房建设。针对我国的特殊国情和住房保障工作中出现的各种问题，《住房保障法》在制定的过程中应要明确以下两方面内容：

（1）建立问责机制，明确住房保障工作中各级政府及部门的职责。各级政府作为住房保障工作开展的主体和组织管理者，既具有分配各种财力、物力等资源的权利，也有做好这一重要民生工程的责任和义务。因此，在《住房保障法》中应当明确各级政府部门及相关负责人的权利和责任，切实增强大家的公仆意识和责任担当，充分调动工作的积极性和主动性，对于在住房保障开展过程中工作不力的甚至出现问题的，要严肃问责。

（2）细化工作环节，明确住房保障工作的用地规划和建设管理等内容。首先，应当在《住房保障法》中要明确住房保障的用地规划，引入交通和配套设施条件评价机制，避免各级政府为完成考核只单纯追求数量，而把保障房用地建设在偏远地方，造成入住率过低和资源的大量浪费；其次，还应针对不同类型的保障房，细化工作环节，明确保障房建设的面积户型、质量标准等技术指标，确保保障房质量万无一失。

2. 各地应制定《住房保障工作考核问责办法》，将住房保障工作纳入政绩考核，强化行政问责。在《住房保障法》的基础上，各地应根据自身实际情况，适时出台《住房保障工作考核问责办法》，目前全国已经有甘肃、安徽、广西等地相继出台了住房保障考核问责办法，从而对保障房工作的各个环节和相关工作人员进行考核，调动工作积极性，提高保障房建设和利用的效率。该办法在制定和执行中应注意以下几个方面的内容。

（1）制定科学有效、客观合理、以人为本的住房保障考核问责办法，避免出现保障房的大量空置。现在很多地方的保障房考核和问责往往只单纯看数量有没有完成任务，而不考虑保障房建成后的利用和管理，导致在很多地方保障房空置现象大量存在，但造成这一现象的原因是保障房的管理和运行机制出了问题，是一些地方政府在保障房建设时“以房为本”，只是为完成上级考核而片面追求数量和速度。地方政府亟须转变保障房建设理念，绝不能为考核而建设，更不能认为完成数量就完成了任务。保障房建设不仅要明确政府责任，做到有的放矢，还要将入住率等指标作为考核重要内容，对于因决策失误造成的“空城”现象要予以严肃追责和追偿，只有严肃的问责才能杜绝这种现象的发生。

（2）《考核问责办法》要编制出住房保障工作的权责明细，并明确履职不力应承担的具体责任。各级政府要编制的权责明细和具体责任，主要包括以下几个方面：完善住房保障配套法律、法规工作；落实保障房建设用地和规划问题；完善考核机制；建立住房保障政策动态调整机制和行政监督体系等方面，并且要明确相应的政府部门和责任人。在保障房建设过程中，要严格督查政府部门和责任人履职情况，以各级地方政府为督查对象，对政府部门和责任人进行具体督查，重点查部署、查措施，查成果。

（3）严肃政府的考核和问责机制，树立考核问责办法的权威。要确保保障房真正落到实处，必须严格按照《考核问责办法》对政府部门和责任人实施考核，严肃问责。通过年度工作考核等方式，对保障房建设和管理过程中出现问题的、不能完成相关职责的部门和责任人，严肃追究责任。此外为了防止偷工减料等影响保障房质量的现象发生，还应出台《保障房建设质量监督管理办法》，对保障房建设的质量严格把关，杜绝因住房质量问题而影响群众居住的现象发生。

3. 建立约束和监督机制，充分调动社会力量和保障对象的监督权，让权力在阳光下运行。由于住房保障工作涉及工作环节非常复杂，加之很多信息不透明、不公开，在具体执行过程中难免会出现寻租或潜规则等不正常的现象，从而影响住房保障工作的公平公正和有序运行。因此，有必要建立约束和监督机制，对保障房建设、分配、运营管理等实施全过程监督，严格监管每个环节的实施情况，增加住房保障工作的透明度，保证住房保障工作公正、合理有序的进行。此外还应充分调动社会监督的力量，加强社会监督，发挥保障对象的监督权，让政府的运行和管理机制在阳光下运行，接受群众监督，从根本上落实保障房的民生功能。

“十二五”期间保障房的大规模建设是史无前例的，没有现成的经验或模式可以学习，所以在具体操作中出现空置或者闲置等问题也可以理解。总体来看，保障房还是比较有效地解决中低收入群体的居住问题，并不能因为个别地方“空置房”现象的出现而否定保障房的作用。住房保障工作任重而道远，“十三五”期间保障房建设的任务还是相当繁重和紧迫，我们所要做的关键问题是下一步如何做好保障房的考核问责机制，使得考核体系更加科学、更加可行、更加人性，问责机制更加严肃、更加权威；充分发挥和调动群众和社会的力量，广泛参与到保障房建设和管理的全部过程中，真正做到以人为本，避免造成保障房资源的巨大浪费，切实解决困难群众的居住问题。

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