实现《民办教育促进法》的促进作用

张志勇

不能不承认，《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民促法》）修订是一种复杂的系统问题。这里的利益博弈，涉及到政府、市场与社会等各个方面。

长期以来，政府对民办教育的监管从总体上讲是不到位的；政府对民办教育的支持，从总体上讲是力度不够的；社会对民办教育的接纳，从总体上讲环境是比较紧张的。这一切，都源于《民促法》存在法人属性、产权归属、合理回报等诸多问题，并因这些问题的不明晰，连带造成学校权利和治理结构、教师权益、优惠政策、市场监管、政府服务方面的问题。而此次修法，更是引发了新一轮的利益博弈。

关于非营利性民办教育产权性质的争论。对《民促法》修正案草案二次审议稿，代表们持有不同意见。一种认为非营利性民办学校应与国际接轨，即捐资办学，举办者不要求回报，不享有产权；第二种认为应符合中国国情，对非营利性民办学校细分，即分为捐资型、出资型。出资型为举办者投入办学的初始资产和追加资产以及学校办学积累、增值资产的一部分，应当属于举办者所有，学校依法终止后的剩余资产属于举办者的部分也应归举办者所有。

全国人大和教育部联合调研组就《民促法》修法进行专门调研。在济南和德州召开的座谈会上，民办学校代表均赞同将非营利性民办教育分为捐资型和出资型。他们认为，如果按照现在的修订方案，现有的民办学校举办者均要被捐资，而且部分民办学校举办者是多个自然人或法人，是否均要同意放弃产权，难以统一。

明确非营利性教育机构的具体优惠政策。代表们提出分类以后对非营利性教育机构的优惠政策，民办教育举办者希望在法里面要有明确的规定，特别是教师的权益保障，不仅是对非营利性机构的优惠政策，对营利性教育机构有什么样的扶持政策，也应该在法里作出规定，避免法律实施过程的主观性和随意性。

对设立过渡期政策困惑不解。

关于过渡期有三个问题：一是过渡期的期限问题，二是过渡期过渡什么的问题，三是为什么设这样一个过渡期的问题。是不是出台这样一个规定，转成非营利性学校以后，根据原始投入等给举办者一点补偿，就算完成过渡了？过渡完后是不是举办者与学校就没有关系了？实际上，大多数民办学校的资产都在学校名下，办学者个人没有什么资产，有的只是担任董事长或校长，具有对学校支配与管理的权力。过渡期后，是不是要剥夺举办者对学校的支配权和管理权？

很多民办学校背负着沉重的债务。如果剥夺了办学者的支配权和管理权，学校债务谁来承担？还能要求办学者继续把债务清偿完毕后，再把权益归到学校或归到国家吗？办学者大概没有心情这么做，短期内也没有能力这么做。如果非要办学者这么做，那必须给办学者更长的时间，偿还一些债务再来做。设置这样一个调整期，是为了让举办者脱离学校，不让他办学、不让他关心学校、削减举办者既有的办学热情，还是其他的目的或用意。这些学校一旦出现资金断裂等问题，谁来接盘？举办者在其位可以负责，举办者不在其位后政府来接盘吗？

有专家学者认为，中国民办教育的发展之路是一条完全不同于外国民办学校发展的非常特殊的道路。外国的民办学校由于宗教以及其他各方面社会背景，走的是一条捐赠办学的路子。但是我们国家的民办学校是一条从出资办学逐步走向分类管理的路子。所以修法要为民办学校的分类管理改革留有足够的探索空间，特别是不能够简单武断地搞一刀切，要依法切实保护民办学校及其举办者的合法权益。为走出这轮利益博弈，实现《民促法》的促进作用，笔者建议：

明确非营利民办学校的民办事业单位属性。非营利性民办学校享受公办学校的政策和各种税收优惠。

明确营利性民办教育的民办企业单位性质。营利性与非营利性民办教育的区分，并不影响民办教育的公益性质，或者说，营利性民办教育也是一种公益事业。因此，必须明确营利性民办教育作为企业的特殊性。在这里，法律应该明确营利性民办教育应该享受的各种具体税收优惠政策，包括保障在民办学校举办期间作为举办教育事业划拨的国有土地的无偿使用权等。

将非营利性民办学校分为捐资和出资两类。目前国家正在对民法通则进行修订，最新版本是拟将法人分为营利性法人和非营利性法人，在非营利性法人中又分为社团法人和财团法人，社团法人成员享有社员权，也就是产权和回报；财团法人属于捐赠或遗赠。这种修订，也许会为民办学校的法人属性找到法律依据。建议将非营利性民办学校分为出资办学和捐资办学两类。出资办学享有产权和回报；捐资办学不享有产权和回报。

保障非营利性民办教育举办者的办学权。有一种主张，是值得我们倾听的。他们说，要给予民办教育举办者最大的尊重，有利于民办学校的发展。在《民促法》修改过程中，可能我们更多聚焦在如何给办学者一点补偿或表示，让其退出，或者给点利息，其实这对于举办者来说是一种极大的人格或自尊上的伤害。

民办学校举办者最大的担心是：选择非营利性民办学校之后，各级政府通过资产清算剥夺民办学校举办者的办学权。笔者认为，《民促法》修法应明确非营利性民办教育资产清算的性质。这里，资产清算的目的，是为了明晰民办学校的管理政策，而不是为了剥夺民办学校举办者的办学权。

（作者系民进山东省委会副主委、山东省教育厅副厅长）