刍议法治视野下甘孜藏族自治州的环境保护

2016-07-08彭凯

商 2016年22期

彭凯

摘要：我国民族自治地方不仅占有着我国辽阔的国土面积，而且绝大部分民族自治地方都位于边疆地区和欠发达地区，民族自治地方不论从国家安全的角度还是社会稳定、繁荣的角度都占据着非常重要的位置。在“十三五”全面依法治国的大背景之下，全面、深入地研究民族自治地方的环境法治建设是有必要的。同时，党的十八届五中全会提出的坚持绿色发展也从客观上要求加强民族自治地方的环境保护工作。甘孜藏族自治州是一个典型的民族自治地方，其环境资源十分独特但生态却极为脆弱。在国家积极倡导民族生态文明的今天，以法治视野保护生态环境有助于甘孜藏族自治州的环境法治建设。

关键词：生态环境；保护；法治；甘孜藏族自治州

一、引言

世界名人马克思曾指出：“被抽象地孤立地理解的、被固定为与人分离的自然界，对人来说也是无。”①美国著名学者罗尔斯顿指出：“当人类进入自然舞台时，他们在这方面应遵循大自然。”②“与其它动物一样，人这一动物似乎也服从现今的所有自然律。”③而德国知名学者兰德曼也指出：“在每一种新的环境里，人能发展出适合于环境的行为，人能在这个环境中保护自己。”④

二、甘孜藏族自治州的环境简述

根据国家地理学知识，甘孜藏族自治州位于四川省西部，地处中国第一级阶梯青藏高原向第二级阶梯云贵高原和四川盆地过渡地带，属横断山系北段川西高山高原区，介于北纬27°58″～34°20″、东经97°22″～102°29″之间，是四川盆地西缘山地向青藏高原过渡的地带。甘孜藏族自治州境内的资源、能源十分丰富，例如水利资源、矿产资源、草场资源和动植物资源等等。下面简要介绍该州的自然资源。⑤

（一）水利资源

甘孜藏族自治州地处长江等众多河流的源头地区，长江上游重要的干流金沙江、支流雅砻江和大渡河流经州内18个县，流域面积14.61万平方公里，占全州行政面积的96%，占长江流域面积的8.5%。水资源总量1397.83亿立方米，其中可利用水资源总量881.8亿立方米，水能理论蕴藏量4119万千瓦，占全省的29%。

（二）矿产资源

甘孜藏族自治州内有色金属和贵金属品种多、储量大，已初步探明超大型和大型矿床30余处，中型矿床40余处，小型矿床近百处，其中康定呷基卡锂矿是全球第二大、亚洲第一大的锂矿。

（三）草场资源

甘孜藏族自治州天然草原面积占总面积的61.7%，是全国5大牧区⑥之一的川西北牧区的重要组成部分。

（四）动植物资源

甘孜藏族自治州境内有大熊猫、金丝猴、小熊猫、雪豹、白唇鹿等30多种珍稀动物，有麝香、鹿茸、熊胆等上乘的动物药材，虫草、贝母等植物药材，水獭皮等名贵皮张，松茸、白菌、花椒、核桃、板栗、雪山大豆等农副特产品，这些优质特产均出产于天然牧场和良好的生态环境，属半野味的“绿色食品”。同时，全州森林面积占四川省森林总面积的20%。

三、初探甘孜藏族自治州环境保护的现状

（一）环境法治建设滞后

就目前的我国整体而言，全面的法治建设仍然任重而道远。根据马克思主义经济基础决定上层建筑的原理，环境法治是属于上层建筑的范畴的，它是由经济发展水平所决定的。而因为我国民数自治地方的经济发展普遍处于相对滞后的状态，所以，绝大部分民族自治地方的环境法治建设进程十分缓慢。甘孜藏族自治州的环境法治建设也毫不例外地呈现出缓慢的态势。就当下而言，造成甘孜藏族自治州的环境严重破坏的，一方面是成规模地带有商业性质的开发，另一方面是当地群众的生产、生活活动。

随着党中央、国务院以及其他组织和社会各界人士对民族自治地方环境保护的全面、深入和持续的关注、投入，就立法而言，没有完全贯彻落实有法可依的法治理念。甘孜藏族自治州针对环境的立法工作虽然有了一定的进展，但是依然缺乏跟甘孜藏族自治州环境特点相适应的地方环境单行条例等规范性文件。就执法而言，没有深入落实执法必严、违法必究的法治理念。例如缺乏一支健全高效的环境执法队伍，对环境监督管理的手段和措施不完善，环境执法力度薄弱等，而上述的因素都是甘孜藏族自治州环境法治建设的瓶颈。

（二）生态环境系统具有脆弱性

该州的生态环境主要表现在以下几个方面。其一，地处江河的源头，江河沿岸地区的生态破坏造成了洪水灾害频发；其二，地处青藏高原，属于高原气候，局部地区终年冰川和积雪、冻土；其三，森林覆盖率高，天气变幻无常，森林大火频发；其四，位于地中海—喜马拉雅地震带，地壳活动频繁，地质灾害多发；其五，植被皮坏严重，导致水土流失，从而容易引发诸如泥石流、滑坡的自然灾害。以上五点决定了甘孜藏族自治州的生态环境脆弱，而其生态环境的脆弱又决定了该州环境保护的艰巨性和长期性。

（三）面临着经济发展与环境保护的双重压力

因为该州自然环境条件恶劣、基础设施相对落后（至今没有通铁路）、工业不发达等因素，该州面临着需要大力发展当地经济和防止当地环境尽可能不被人为破坏的双重压力。因为对该州资源的发现和发掘时间相对比较短暂，针对该州环境保护的法治建设到目前为止仍亟待加强。然而，面临着经济的快速发展和社会的迅速变迁，甘孜藏族自治州的环境正面临着越来越多的危机和潜在危机，最为典型的危机就是随着该州旅游业的不断开发和升级导致了越来越多的人前去旅游。而在没有任何环境法治建设作为保障的情况下，大量的人涌入该州旅游的事实无疑会对该州的环境带来巨大的负面影响。为此，有必要在该州通过环境法治建设来有效保护当地的环境。

四、针对甘孜藏族自治州环境保护的现状提出的法治建议

（一）充分利用自治州的立法优势，加快环境立法的步伐

纵观我国现行的宪法、法律和法规等规范性文件，不乏诸多有利于甘孜藏族自治州的条文依据。下面仅举三例。

1、宪法的条文依据。我国《宪法》第一百一十六条明确规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或者自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会备案。”

2、立法法的条文依据。我国《立法法》第七十五条第二款规定：“自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。”

3、民族区域自治法的条文依据。我国《民族区域自治法》第二十八条第一款规定：“民族自治地方的自治机关依照法律规定，管理和保护本地方的自然资源。”和该法第四十五条规定：“民族自治地方的自治机关保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害，实现人口、资源和环境的协调发展。”

以上众多的条文为民族自治地方的环境立法奠定了相应的、坚实的宪法和法律基础。但是，我国民族自治地方的环境状况迥异，仅仅通过全国性的立法不可能从真正意义上来解决它们环境保护的问题。甘孜藏族自治州作为一个自治州，享有一定的自治权。该州应当充分正视其州情、社情和民情，在全面贯彻落实中央立法的基础上，充分发挥该州的优势和发掘该州的潜力，系统研究与该州环境法治的现实状况和客观需要，不断加快跟环境保护有关的立法，加快制定环境保护的单行条例等符合本州实际的规范性文件。从而使本州的环境保护有符合该州实际情况的单行条例可以依据。根据甘孜藏族自治州人民政府法制办公室2016年5月10日在其官网上公布的《甘孜藏族自治州生态环境保护条例（征求意见稿）》⑦可以得知该州也在积极地加快地方环境法治建设的进程。同时，作为该州主要居民的藏族的自然禁忌对当地的环境保护起着一定的积极作用。在此，务必要重视该州世居民族——藏族的习惯法。该州的环境保护单行条例可以承认并吸收藏族的习惯法，那么可以逐渐形成民族习惯法和制定法的机制，这样既可以获得甘孜藏族自治州藏族同胞的拥护，又有助于保障法律法规在该州的实施效果。

（二）加强监督管理，改善生态环境

甘孜藏族自治州应当不断完善和加强本州的环境法治建设。该州的立法机关、行政机关和司法机关应各司其职，各尽所能。同时，将与环境保护有关的法律实施纳入到行政程序和司法程序，严格执行国家和地方的环境法律法规和一系列标准。具体而言，我国刑法规定了破坏环境资源保护罪，对环境犯罪的处罚作了具体、明确的规定。我国行政处罚法也对应当依法移交司法机关追究刑事责任的不移交和行政处罚代替刑罚的行为作出了相应的规定，构成犯罪的应当依法追究其刑事责任。总之，该州必须通过行政机关和司法机关的密切配合及其分工，深入贯彻落实党中央、国务院的精神，建立健全严格执法和公正司法的良性互动机制，建立一支高素质高效率的环境执法队伍，坚决严厉打击滥垦、滥牧和滥伐等破坏本州环境的具体行为，从而逐步地将甘孜藏族自治州的环境法治建设纳入到一个良性循环的轨道中去。

（三）利用民族地方自治的有利条件发展绿色经济

作为民族自治地方，该州有《甘孜藏族自治州自治条例》⑧作为得天独厚的有利条件来发展绿色经济。其中，甘孜藏族自治州的人大和政府可以根据自治州的特点和优势，以发展生态经济为重点，自主地制定经济建设的方针、政策和规划，安排、管理自治州的经济建设事业。上级国家机关安排在自治州内的基础设施建设，自治州根据有关规定享受减少或者免除配套资金的照顾。自治州加强环境保护，保持自然生态平衡，改善生活环境和生态环境，加快建设资源节约型、环境友好型社会的步伐。自治州在实施生态环境建设和保护方面，享受上级国家机关给予的利益补偿。

然而，甘孜藏族自治州目前正面临着发展自治州经济和保护自治州环境的双重的巨大压力。在此，必须要科学、合理地平衡发展经济同保护环境之间的微妙关系。国家在开发利用甘孜藏族自治州的资源、能源时，不能单纯地把该州当成是单纯的原材料的产地，而应当积极扶持该州发挥资源的优势，大力发展当地的特色产业和绿色产业，从而刺激和带动该州的经济发展。⑨我国《民族地方自治法》第二十八条规定：“民族自治地方的自治机关依照法律规定，管理和保护本地方的自然资源。民族自治地方的自治机关根据法律规定和国家的统一规划，对可以由本地方开发的自然资源，优先合理开发利用。”该法第六十三条规定：“上级国家机关在投资、金融、税收等方面扶持民族自治地方改善农业、牧业、林业等生产条件和水利、交通、能源、通信等基础设施；扶持民族自治地方合理利用本地资源发展地方工业、乡镇企业、中小企业以及少数民族特需商品和传统手工业品的生产。”该法第六十五条规定：“国家在民族自治地方开发资源、进行建设的时候，应当照顾民族自治地方的利益，作出有利于民族自治地方经济建设的安排，照顾当地少数民族的生产和生活。国家采取措施，对输出自然资源的民族自治地方给予一定的利益补偿。”

十八届五中全会提出了“筑牢生态安全屏障，坚持保护优先、自然恢复为主色发展理念。”而全面坚持绿色发展的理念关键在于全面贯彻和深入落实十八届五中全会的会议精神。应当把十八届五中全会的绿色发展理念同甘孜藏族自治州的法治建设工作实际结合起来，使其尽早地落地生根，加快转变为改善该州环境现状和为该州群众带来真金白银的政策性的和法律性的措施。相信经过不断的科学论证和大胆创新、探索，甘孜藏族自治州可以更好地更快地利用自治州的有利条件来发展绿色经济。最后，无论如何都得从实际出发，大胆尝试，不断努力，从而让甘孜藏族自治州在加快建设有民族特色的绿色生态文明。

（作者单位：四川师范大学法学院）

注解：

① 选自《马克思恩格斯全集》，第42卷，人民出版社，1979年版，第178页。

② 选自[美]H.罗尔斯顿：《环境伦理学》，杨通进译，中国社会科学出版社，2000年版，第253页。

③ 选自[美]H.罗尔斯顿：《环境伦理学》，杨通进译，中国社会科学出版社，2000年版，第45页。

④ 选自[德]M.兰德曼：《哲学人类学》，张乐天译，上海译文出版社，1988年版，第177页。

⑤ 甘孜藏族自治州的资源情况详情见该州官网：http：//www.gzz.gov.cn/10000/10001/index.shtml

⑥ 我国的五大牧区分别是内蒙古、新疆、西藏、青海和甘肃。

⑦ 《甘孜藏族自治州生态环境保护条例（征求意见稿）》的详情见该州官网：http：//www.kbcmw.com/html/zx/zczx/21555.html

⑧ 该自治条例是根据2005年3月31日甘孜藏族自治州第九届人民代表大会第二次会议通过，2006年3月31日四川省第十届人民代表大会常务委员会第二十次会议批准的《甘孜藏族自治州人民代表大会关于修改〈甘孜藏族自治州自治条例〉的决定》修正。

⑨ 参见吴大华主编：《法律基础》，中央民族大学出版社，2003年版，第128页。

参考文献：