新常态下我国城市规划建设的主线思维

◎ 姚士谋 陈维肖 彭丽华 陈肖飞



新常态下我国城市规划建设的主线思维

◎ 姚士谋 陈维肖 彭丽华 陈肖飞

摘 要：我国城市发展正值高潮，2015年12月召开的中央城市工作会议，对于我国如何在新常态化背景下进行科学城市规划建设，实现健康稳定地发展新型城镇化具有极为重要的历史与现实意义。本文通过对中央城市工作会议精神与内容的解读，提出在新常态下，应当秉持国情主线、区域策略、底线发展、环境容量、创新驱动五条科学城市规划主线思维，发挥我国城市规划的关键作用，顺应城市工作的新形势、政策发展的新要求、人民群众的新期待。

关键词：新常态 主线思维 城市科学规划 中央城市工作会议

一、引言

城市化是人类社会走向进步与文明的重要阶段，也是当今时代社会经济发展的主旋律与实现小康社会和现代化的主要目标之一。改革开放以来，在全球经济一体化的新形势下，我国社会经济发展一直保持快速前进的新局面，我国的综合国力与工业化、信息化、城镇化及城乡一体化的建设取得了辉煌的成就。2014年我国国内生产总值（GDP）已达到90万亿元，成为全球仅次于美国的第二大经济实体。我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，从1978年到2014年，城镇化平均每年提升一个百分点。改革开放之初，我国百万人口以上的大城市、特大城市仅有15个，1990年为31个，2014年则达到83个，成为世界上特大城市、超大城市最多的国家。全国城镇常住人口由1.7亿人增加到7.5亿人，城镇化水平也达到了55%，达到了发展中国家中等以上水平。实践充分证明，城市发展带动了我国社会经济的全面发展，城市规划、建设成为实现我国社会主义现代化的重要引擎。我国各类城市等级根据国务院新的分类方法，住建部作了详细的统计分析如下（见表1、表2）。

这些重大成就实现的历史进程，实质上是我国城市建设用地人口规模与空间扩展的过程。一方面，工业化、信息化、城镇化全面推动了我国经济和社会的巨大发展，现代化的建设也取得了惊人成就，并在很大程度上改善了城乡人民的生活水平和住房条件；另一方面，我国在城市规划建设方面又积累了许多理论与实践方面的经验，为发展中国家人民树立了示范作用，这也是当今世界各国人民所见证的。我国经济正在进入新常态，面对这一新的挑战，如何转变并发展城市规划的内涵及应用路径，建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，以适应新常态下的新型城镇化发展步伐，是实施国家现代化发展战略、促进城市及城市化健康发展的迫切要求，也是城市规划学界及学者的核心研究问题。

表1 2013、2014年全国设市城市按规模分类个数统计表

表2 2013、2014年全国设市城市按规模分类人口统计表

二、中央城市工作会议精神的启迪

众所周知，城市规划是龙头，是城市发展指导性的纲要和城市建设的具体内容，是城市现代化建设的战略与战术的具体体现。城市是人类的智慧创造，是人类活动的重要场所，也是世界文明进步的重要标志。自改革开放以来，党中央国务院十分重视全国各地的城市建设与城乡统筹等各方面的工作，1980年与2015年先后两次召开城市工作会议，为我国的城市规划与建设指明了方向。这两次会议实际上也是我国城市规划建设的两个春天，全国的城市规划工作者皆深有体会。2015年召开的中央城市工作会议，正值我国城市发展的高潮之际，对于我国今后的城市规划建设具有非常重要的历史意义与现实意义。

此次中央城市工作会议的核心内容强调了科学规划建设的4个方面：

首先，会议提出了如何尊重城市的发展规律，全面认识城市的历史发展进程。任何一个国家与地区、每个城市的形成发展及其扩展壮大都有其特定的自然地理条件与生态环境，并具有不同的区位优势与制约因素。虽然城市在社会经济发展过程中起着中心地位的作用，但在具体规划设计时，每个城市都必须认识到自身发展的条件、优势与劣势以及城市与社会经济发展相互协调的根本问题。特别是在我国人多地少、生态环境脆弱的情况下，应首先考虑以人为本，走资源节约型、环境友好型城市发展的道路。因此，应注重城市人口与用地规模的合理匹配，城市发展规模要同资源环境承载力相适应，走中国特色的新型城镇化健康发展道路，切忌盲目扩大城市规模，无序扩展新区、工业开发区。

第二，需从大区域的视角，统筹城乡规划，合理安排城市发展空间、产业空间、生态空间，保护有限的农业耕地与多种用地区域。要在全国主体功能区划和国家新型城镇化规划的基础上，明确我国城市总体发展的空间布局、功能定位以及近远期发展规划。针对我国东部沿海那些特大城市、超大城市的人口及用地规模，应当合理控制，减少城市发展过程中的“城市病”，切实保证城市发展的有机统一、合理运行。特别在我国经济发达、人口稠密、用水用地资源条件紧缺的城市密集地区，应以城市群为主体形态，科学规划城市空间布局，实现集中紧凑、用地集约化、高效绿色发展。优化提升东部城市群的生产、工作、居住生活质量，合理开发中西部地区，重点建设一些中西部城市群，促进边疆城市、口岸城市的联动发展，从而带动我国中西部地区社会经济的全面发展，提高广大人民的生活水平。

第三，城市是一个社会经济发展的大系统，应当合理统筹城市总体规划、建设与管理三大环节，按照市场原则进行科学规则与法制管理。我国著名的科学家钱学森、吴良镛、周干峙院士等曾多次强调过：城市是一个大系统，涉及我国社会经济发展的方方面面。中央城市工作会议上，习近平总书记也指出：城市工作要树立系统思维，从构成城市的诸多要素、结构、功能等方面入手，对事关城市发展的重大问题进行深入研究和周密的布署，系统推进各方面工作。改革开放以来，我国650多个大中小城市和县城镇（包括重点镇）都先后进行过城市总体规划与城镇规划，同时，我国历次五年计划也进行过修编，并进行了众多城市群规划与城镇体系规划研究；在规划理念、方法上均有很大创新，增强了规划的科学性、指导性，对我国各省市的社会经济发展与城市现代化建设起到了重要作用。

从全球经济一体化及长远发展来看，我国的城市规划工作仍需加强，壮大队伍，提高理论与实践水平。特别是要加强对城市的空间主体性、平面协调性、风格整体性、文脉的延续性等方面的规划和管控，留住城市特有的地域环境、文化特色和建筑风格等基因，还须抓住城市管理与服务这个重点，彻底改变城市粗放型的管理模式，不仅规划好、建设好，还要管理好，把住安全关、质量关，使我们的城市真正为人民造福，让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好。

第四，坚持以人为本，坚持绿色发展，城市规划建设必须安排好生产、生活和生态的科学布局，建设一个现代化和园林化的宜居城市。科学的城市规划的关键在于组织安排好城市的生产空间、生活空间和生态空间，经过深入的调查研究，在大数据分析的基础上，弄清这三个空间的内在联系和合理比例，分清轻重缓急，提出近期与远期以及远景的规划设想，并在规划建设过程中逐步实施。城市二、三产业的空间集约高效、城市居民生活空间宜居适度、生态空间建设得山清水秀，如此达到整个城市的环境优化、美化以及各项市政设施现代化。

三、城市科学规划的主线思维

当前，我国社会经济建设处于快速发展时期，全国城市建设热浪迭起，在纷繁复杂的城市规划系统中，在多规合一的规划中，在科学城市规划的过程中，应当创新应用城市规划的五条主线思维，以发挥我国城市规划的关键作用。我国城市科学规划的五条主线思维如下：

（一）国情主线思维

陆大道院士认为，我国虽然地大物博，但还有260万平方公里的高原、沙漠半干旱地区及生存条件较差的高寒缺水地区。缺乏像美国、加拿大、俄罗斯、巴西等尚未开发的有用自然资源，特别是广大的土地资源和丰富的耕地资源，例如中国人均耕地仅有1.6亩，而美国、加拿大、俄罗斯的人均耕地面积均超过28亩。[1]中国的城镇化发展存在着较大的地区差异性以及经济发展的极大不平衡性，因此，健康城镇化是中国的长远战略，也是大力保护我国各种资源环境的重要因素。必须从我国人多地少、资源欠丰、基础不厚、环境脆弱的基本国情去思考问题，合理利用各种资源要素，科学规划大中小城市以及城乡一体化，防止盲目做大城市规模。当前特别要严格控制城市缺水、交通拥堵、生态环境日趋恶化的那些特大城市和超大城市的用地规模和人口规模。

（二）区域战略思维

从国际经验来看，特大城市以及组合的城市群已成为发达国家与发展中国家经济增长和城镇化的主流形态，既是创造就业和人口居住的城市聚集区，也是支撑经济发展、参与国际竞争的核心地区[2]。应执行全国主体功能区划，做好新一轮全国城镇体系规划，并从全球城市体系中提升我国城镇体系的地位与作用。建设若干个国际性大都市（如北京、上海、广州和香港），在全球城市中争取与纽约、东京、伦敦、巴黎等城市的排名相差不远。在我国各大区中还要建设若干个全国性的中心城市。同时，首位城市（省会以上）的发展应协调地县级城市，超大城市的功能应适当弱化，走去工业化之路，兼顾中小城市的发展机遇，如此坚持大中小城市和小城镇的协调发展、绿色发展，实现城乡统筹、协调发展的“板块”策略。

（三）底线发展思维

近一百年来，人类社会进入工业社会后，城市空间扩展和城市工业布点与居住区的建设几乎是如影随形。城市空间扩展过程是通过城市用地不断扩大表现出来的，特别是经济发达的区域，沿海工业区和大城市群地区，城市用地空间扩展过程更为迅速。改革开放以来，中国城镇化发展速度过快，大中城市不断蔓延。尤其是50万人以上以及百万人以上的沿海大城市，由于其具有优越的交通区位和原有的城市建设基础，投资环境相对较好，空间扩展特别明显，建设用地快速蔓延，与人口、经济等要素的发展不协调，土地城镇化速度大大快于人口城镇化的速度[3]。国务院发展研究中心吴敬琏教授认为：中国当前的土地利用效益太低，城市盲目扩张。我国现有2800多个开发区、工业新区，还有大量的土地尚未开发，内陆西北、西南地区大约有1/3的土地尚未得到合理利用，沿海经济发达地区的工业开发区则约有20%～25%的土地尚未合理利用。我们应根据资源环境承载力和发展潜力，确定各类城镇发展的合理规模。每个城市总规模应严格总量控制、增量递减、存量优化，科学质量提升。这是要求对每个城市的用地规模作严格的控制、适当的调整，不要追求外延发展数量上的加法，而应追求内涵发展规模上的减法。

（四）环境容量思维

工业化、城市化后，人类利用自然、改造自然，建设了众多城市，GDP总产值不断上升，取得了骄人的成就；而另一方面，我们也为无序发展的城市化过程付出了高昂代价：人口猛增，农田被吞噬，土地失控，水土资源日渐退化，环境祸患正威胁着人类的生存空间[4]，中国国土面积辽阔广大，但水土资源有限以及生态环境脆弱的本质特征较为明显，这严重影响了我国城镇化与城市的可持续发展，倒逼经济增长方式与城市发展模式的快速转变。我们在规划中必须按照每个城市有限的承载力和环境容量确定各类城市的合理发展规模，不是每个城市规模越大越好，在用地与人口规模达到一定的门槛后，必然引起城市的社会安全与环境安全问题。环境容量上的思维需从我国每个城市发展的用水、用地、能源、交通与居住条件最适宜的条件，最佳人居环境与密度来思考。大中小城市应按人均用地100平方米左右去调整，城区人口密度不能过密或过疏。应把生态文明理念全面融入城镇化进程，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，节约集约利用土地、水、能源等有限资源，强化环境保护和生态修复，减少对自然的干扰和损害。建设紧凑型城镇，强化耕地和生态保护，推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式。

（五）创新驱动思维

大力实施创新驱动发展战略，是在我国新常态背景下作出的重大战略决策。在中国如何规划建设更具有文化特色的城市，长期以来都得不到很好的解决。国内外人士认为，中国众多城市千城一面，鲜有特色。文化是城镇化发展中的重要内容，更是城镇个性的重要体现[5]，规划中应充分发挥文化对于增强人的归属感、提升市民凝聚力的重要作用，将文化建设贯穿到城镇规划建设管理过程中，并将城市文化的主题、内涵和外延生动形象地表现于各类具象形态之中，为此，我们要认真思考，既要保护好具有本土特色的传统城市，又要借鉴国外有个性文化的现代化城市，注重城市特色发展、个性发展、传承发展。例如建设一些彩色的街区、彩色的大型建筑或地标。红色代表热情，紫色代表神秘，绿色代表生机，黄色代表活力，蓝色代表智慧，粉色代表清纯等，在我国那些现代化城市与生态城市中注意有节制、有理智地规划、布局，建设现代文明的彩色城市、绿色城市，使我国的城市更富有青春活力。树立新常态的发展理念，以提高城市空间品质文化品位为目标，强化历史文化传承创新，推进特色文化城镇建设，构建本土特色鲜明、传统文化与当代文化相互交融、文化与城镇发展于一体，走出一条创新驱动的社会主义城市的新路子，建设永续发展的现代化健康城市[6-7]。

总之，广大规划工作者要坚持好五大统筹，尊重城市发展自身的规律，特别是认真依据城市发展的自身特点、资源丰度、环境条件和发展趋势，走有中国特色的新型城镇化道路，科学制定城市开发边界，城市交通、给排水、供热、污水垃圾处理等基础设施建设要按照绿色发展的核心思想和绿色循环低碳发展的理念进行规划建设[8]。我们应当按照中央城市工作会议的精神，树立精明增长、紧凑城市的理念，坚持集约发展，推动城市发展由外延扩张向内涵提升式的转变。如此才能在科学规划城市发展道路上稳步前进，才能顺应城市工作的新形势、政策发展的新要求、人民群众的新期待，努力实现振兴中华民族的中国梦。

参考文献：

[1]姚士谋,薛凤旋,燕月.推进我国城镇化健康发展的重大策略问题[J].城市观察,2013,23(1): 5-15.

[2]Sassen,Saskia. The Urban Complex in a World Economy. International Social Science Journal.139:43-62.

[3]姚士谋,陈振光,王波.我国沿海大城市空间扩展规律的初步认识[J].现代城市,2007(4):5-9.

[4]吴良镛.建筑学的未来[M].北京:清华大学出版社,1999:4-6.

[5]童中贤,刘晓.新常态下新型城镇化发展的推进路径——以湖南省为例[J].城市观察, 2015(3): 62-70.

[6]方创琳,姚士谋,刘盛和等. 2010中国城市群发展报告[M].北京:科学出版社,2010.

[7]许学强,周一星,宁越敏.城市地理学[M].第二版.北京:高等教育出版社,2009.

[8]姚士谋,张平宇,余成等.中国新型城镇化理论与实践问题[J].地理科学, 2014, 6(6):641-647.

（责任编辑：卢小文）

The Main Line of China’s Urban Planning and Construction under the New Normal

Yao Shimou, Chen Weixiao, Peng Lihua, Chen Xiaofei

Abstract:China is experiencing an urban development peak era. The 2015 Central Urban Work Conference has an extremely historical and realistic significance on the scientific city planning and construction as well as the realization of a healthy and stable development for neourbanization of our country under the new normal. Based on the Central Urban Work Conference, the author proposes that under the new normal we should adhere to five scientific urban planning main lines, which are national conditions as the main line, regional strategy, development as the bottom line, environmental capacity, and innovation driven, in order to play a key role in China’s urban planning, conform to the city’s new situation, the new requirements of developing policy and the new expectations of our people.

Keywords:the new normal; the main line; scientific urban planning; innovation efficiency

【中图分类号】F292

doi:10.3969/j.issn.1674-7178.2016.02.001

作者简介：姚士谋，博士生导师，中国科学院南京地理与湖泊研究所研究员，主要从事区域与城市规划方面的研究。陈维肖，中国科学院硕士研究生，主要从事区域与城市规划方面的研究，本文通讯作者。彭丽华，香港浸会大学当代中国研究所。陈肖飞，南京工业大学建筑学院。