陕西省农地经营权流转服务体系建设浅析*

张爱辉

(西安外事学院，陕西西安　710077)



·三农问题·

陕西省农地经营权流转服务体系建设浅析*

张爱辉

(西安外事学院，陕西西安710077)

摘要2011年《陕西省人民政府关于促进农村土地承包经营权流转的指导意见》发布以来，陕西省农地经营权流转发展迅速，农业生产效益得到明显提高； 但仍存在土地产权不明晰、农地经营权流转市场不成熟、农地经营权流转法律法规不健全等问题，严重限制农地经营权流转的速度与范围。文章采取实地查勘、问卷调查、走访农户、搜集数据及逻辑分析等方法，针对陕西省农地经营权流转的现状、问题、成因进行实地调研，并提出加强陕西省农地经营权流转服务体系建设的合理化建议：(1)通过土地确权、规范农地经营权流转流程，提高农地经营权流转效率； (2)通过发展现代农业电商平台、保险、智库、创客空间，提高农业收益。

关键词农地经营权流转服务体系农业电商平台农业创客农业智库

0引言

2011年，陕西省发布《陕西省人民政府关于促进农村土地承包经营权流转的指导意见》，随后陕西省又推出了一系列政策扶持农用地流转。由此陕西省农用地流转表现出农地经营权流转发展迅速、农地经营权流转效益显著、农地经营权流转形式多样等特点。但由于土地产权不明晰、农地经营权流转市场不成熟、农地经营权流转法律法规不健全等原因，陕西省农用地经营权流转存在流转率偏低、权益保障不利等问题。在陕西省对农地经营权流转提供大力政策支持的条件下，如何根据农地经营权流转现状做好农地经营权流转服务体系建设成为新的课题。一般认为，明晰的土地产权制度是保护农地经营权流转权益的基础[1]，规范的农地经营权流转程序能够提高农地流转效率[2-3]，完善的社会保障制度能够打消农民农地流转的顾虑[4-5]，完善的法律、政府合理的宣传指导能够保障土地有序流转[6-7]，但土地经营成本高、收入低仍然限制了农村土地的流转[8-9]。也有的学者认为，农民的农地流转决策行为不仅受到经济利益最大化的影响，而且由于农民面临的不确定性环境下心理因素的作用，农户是否参与农地流转以及实现流转路径的选择，都是特定行为环境下所作出的主观决策[10]。在保持家庭经营制度稳定、维护农民种地积极性的基础上，提高农民的受教育程度、尊重农民的农地经营权流转意愿、健全农村社会保障制度及拓宽农民非农就业渠道能有效促进农地经营权流转[11]。文章通过陕西省农地经营权流转现状、问题及成因针对性地提出了农地经营权流转一方面要提高流转本身的效率，另一方面要提高农地流转后产业发展服务，保障流转双方权益。

1陕西省农地经营权流转服务体系现状、问题及成因

1.1农地经营权流转服务体系概念

农地经营权流转服务体系是指国家与社会针对农地经营权流转的情况，依法制定的有关农地经营权各项政策与各种服务的总和，包括的内容非常广泛，涉及评估、中介、科技、信息、金融、法律等方面。

1.2农地经营权流转服务体系发展现状

陕西省土地确权登记工作取得了阶段性成果，截止2015年9月16日，全省18.12万农户颁发了经营权证书。土地确权为农地流转提供了坚实的基础； 2014年陕西省农地经营权流转面积达到48.4万hm2，较上年增加12.5万hm2，增长了34.8%。流转土地占家庭承包土地面积的15.8%，较2013年提高4个百分点，成为近年来增幅最大的一年。全省耕地流转双方签订流转合同5.5万份，涉及耕地28万hm2，占流转总面积的58%。陕西省积极健全农地经营权流转服务机构，打造农村农地经营权流转交易平台。全省共有277个乡镇成立了农地经营权流转服务中心。全省认真落实中央关于农村土地承包经营权流转政策，充分尊重农民的意愿，不断完善农地经营权流转管理与服务机制。通过强化宣传、政策引导、机制完善、典型示范、资金扶持等措施，为农地经营权流转提供服务。

1.3存在问题及成因

1.3.1农地经营权流转服务市场占有率过低

目前，陕西农村农地经营权流转率为11.8%，低于东部沿海发达地区40%的流转率，也低于全国21.7%的平均水平。农民惜地如金、流转主动性不高，导致有意愿流入土地的农业大户难以如愿。在农地经营权流转中，多地出现“三多三少”现象，即亲戚朋友之间流转的多，向种粮大户流转的少； 单块零散流转的多，整村整组成片流转的少； 本村本组成员之间流转的多，向外村外镇流转的少。农民受传统思想影响，对土地有强烈依附心理，把承包地看成“保命田”、“保障田”，宁可粗放经营，甚至撂荒弃耕，也不愿将农地经营权流转出去。据调查，陕西省存在农地经营权流转服务的土地流转面积占总流转面积的比例约为45%。由于农地经营权流转服务多为大面积的土地流转，所以案例比例更低，不足5%。而80%农地经营权流转服务是由政府主导的企事业单位完成，自由交易的市场基本尚未形成。

1.3.2农地经营权流转服务交易权益保障能力较低

农地经营权流转农民对农地经营权流转信息来源多为亲戚、邻里之间的交流、政府部门宣传及农业企业业务员广告。严重的信息不对称造成农民对农地经营权流转价格、农地经营权流转后用途、农地经营权流转企业财务状况及盈利能力等问题缺乏了解，造成农民利益受损。例如：某农业公司流转农民土地用于莲藕种植，在农地经营权流转合同到期后返还土地，但种植莲藕所挖的水塘并没有恢复成农田，造成农民经济损失。财务出现严重亏损的企业拖欠农地经营权流转金，甚至出现“跑路”的现象，严重打击了农民农地经营权流转的积极性。土地流入者的权益同样需要保护。首先部分土地流入者也是农民，为了追求更高的农业收入，进行农地经营权流转，他们也是弱势群体。其次在农地经营权流转之后，土地流入者对土地基础设施进行投资，可能包括土地整理、水利沟渠建设，甚至可能包括温室大棚等设施的投入。在这时部分土地流出农民以土地流入者投入绑架土地流入者利益，要求土地流入者提高农地经营权流转金，甚至有的农民在要求未果后断水断电胁迫土地流入者就范。在这一市场状况下，农地经营权服务体系对其土地流转双方权益保障能力极为有限。目前政府或民营服务机构主要提供信息中介的作用，只能监管流转过程，无法维护流转完成后的双方权益。

1.3.3成因

陕西农地服务体系主要问题在于缺乏市场活力。目前农地服务主要是由政府主导的企事业单位完成，其工作积极性主要来自上级意愿与政策扶持。一旦政策方向发生改变或者领导关注度下降，则有可能会使服务态度甚至服务能力降低。出现这一现象的主要问题是高效的农地经营权服务未形成有效的产业。一方面农地经营权流转服务体系的标准化流程建立缓慢，服务质量有待提高，另一方面，农地经营权流转服务费用的收取缺乏标准。该文主要研究如何提高农地经营权流转服务质量，服务费用收取应当在服务质量提高之后根据供需双方议价收取。

2建设农地经营权流转服务体系，提高流转服务质量

2.1标准化评估体系建立

2.1.1自然条件评估标准化

我国农用地分等定级采用自然因素与样地法评定农用地标准，可以作为一般农用地自然条件评估标准。实际应用过程中，仍需要部分修订。首先，农产品地理标志是指标示农产品来源于特定地域，产品品质与相关特征主要取决于自然生态环境与历史人文因素，并以地域名称冠名的特有农产品标志。相关土地评价主要考虑农产品地理标志所带来的经济效益。其次，部分土地作为粮食作物产地应属于中低产田的土地，在经济作物生产过程中可能成为中高产田，评估过程需要客观公正。例如，沙土地对于粮食生产属于中低产田，对于棉花、西瓜、花生等土地有可能具有较高的生产潜力； 盐碱地不利于生产粮食作物，却有利于碱蓬等作物生长。最后，对于暂时缺乏某种种植设施，但有建造可能的土地应客观评价。例如没有灌溉系统的土地或灌溉系统年久失修造成农用地低产的土地，但在修缮现代滴灌等节水系统后能保障灌溉的土地应适当评价。根据调研结果，建议评价表格如表1。

表1　农用地自然条件评价

农业地理标志气候地形地貌水资源土壤资源植被资源地域来源气温山地水资源量厚度优势种群适宜环境积温丘陵矿化度质地植物多度冠名标识降水平原硬度酸碱度覆盖度干燥度高原酸碱度结构利用价值灾害气候特殊地貌有毒物质含量土壤肥力特种植物灌溉条件土壤侵蚀

2.1.2人文条件评估标准化

人文条件对农用地经营收益影响巨大。首先，农业生产需要人力资源。大规模机械化的生产经营需要足够的掌握农机操作的农业工人； 小型精细化的生产经营模式需要足够的熟练工人。而工人本地化对稳定生产意义重大，本地农业工人培训成本与当地人力资源水平相关。有较高的知识水平特别是农业知识水平的居民培训成本低，收益高，反之成本高，收益低。其次，消费者的饮食习惯，民情风俗对农产品消费也有很大影响。饮食习惯与民情风俗需求较大的农产品市场销售较渠道畅通，但竞争压力较大，适合传统型投资者。饮食习惯与民情风俗需求较小的农产品销售渠道需要拓展，但竞争压力较小，适合风险型投资者。最后，当地政府的政策扶持力度与营商环境对农业经营影响也非常重要。一方面较高比例的政策扶植力度可以为农地经营者带来较高收益，另一方面，较快的审批速度，较低的税收负担也能提高农用地经营权流转的积极性。根据调研结果，建议评价表格如表2。

表2　农用地人文条件评价

教育程度大型农机具温室大棚果树种植饮食习惯民情风俗九年义务教育10人以下10人以下10人以下无此习惯或厌恶不注重饮食高中10～100人10～100人10～100人一般饮食有一点重要大学100～1000人100～1000人100～1000人传统习惯十分注重饮食大学以上1000人以上1000人以上1000人以上新流行风潮视饮食为人生大事

2.1.3产业环境条件评估标准化

产业环境包括金融条件、生产资料条件及环境条件。金融环境主要包括投融资效率，农地经营权流转后存贷款效率是农业投资者主要考虑的金融条件，其中包括以农用地等不动产抵押贷款额度、以农机具等资产抵押贷款额度、以资金流水情况等信用贷款额度、农业经营保险种类、经营流水到账速度等。农业生产资料主要包括种子、肥料及农药，健全的农资市场体系可以提高农业投资收益，降低成本。环境条件也是农业投资者投资过程中应当考虑的重要因素。一方面是自然环境，如水灾、泥石流、飓风、沙尘暴、地震等风险对农用地收益的影响； 另一方面是人居环境风险，工矿企业污染、生活垃圾污染、农业点面源污染等人居政策环境对农用地收益的影响。根据调研结果，建议评价表格如表3。

表3　农用地产业环境评价

金融条件种子市场肥料市场农药市场自然环境人居环境贷款额度常见品种常见化肥常见农药水灾、泥石流工矿企业污染风险保障名优品种优质肥料名优品种飓风、沙尘暴生活垃圾污染资金流动速度特殊品种特种专用肥新特品种地质结构农业点面源污染专利品种农化服务体系病虫害预防系统扶持政策

2.1.4评价体系建立

农用地经营权转让价格是农用地评估体系最为困难的部分，农用地基本自然条件不同，人文条件不同，产业环境条件不同，特别是人文条件与产业环境条件随时随地都有可能发生变化，所以价格体系不宜采用固定价格。以本块土地过往转让价格为基础、通过“大数据”、“云计算”类似地块转让价格为参考，引入未来基础设施建设对农地收益影响建立的评价体系较为可信。

2.2完善的服务

2.2.1法律服务

农用地经营权流转有一系列专门的法律法规进行约束，以保障流转双方权益。但流转双方知识水平与法律意识有限，需要专业的法律服务人员对流转前或流转后发生纠纷的双方提供法律援助。由于农用地经营权流转在我国属于新兴事物，相关的法律法规并不十分健全，详细的法律细则与司法解释仍需进一步研究。流转中发生的具体案例，将成为法律研究的重要资料。因此，法律服务体系建设不仅要知法懂法，更要具备法律研究的能力，以更好地为流转双方提供优质服务。

2.2.2财会服务

农用地经营权流转包括转包、互换、出租、转让、入股、股田制、重组、兼并等形式。其中入股、股田制、重组、兼并在收益分配过程中需要对资产进行财会服务，以保障收益分配按双方协议意愿进行。现代化企业的会计制度如何保障中小农地经营权流转主体双方权益是一个新的课题，互联网会计服务、“大数据”及“云计算”将成为农用地经营权流转财会服务体系中重要的一环。

2.3高效服务制度建立

土地流转服务机构为保障服务质量，提高被服务者的用户体验，需要制定完善的服务制度，主要包括明确客户服务理念、相对固定的客户服务人员、规范的客户服务内容与流程、每一环节有相关服务品质标准要求； 以客户为中心； 以提升企业知名度、美誉度及客户忠诚度为目标。从管理机制上强化客户服务，从企业文化上提升服务理念，从制度保障上提高客户满意度，扩展客户投诉渠道、鼓励客户投诉，建立完善的客户投诉处理流程，将客户投诉处理直接与绩效、奖金挂钩，最终在满足土地流转双方的需求上多做研究与落实工作，尽量满足客户需求的随时变化。

3发展现代农业，扩展农地经营权流转服务外沿

现代农业是指应用现代科学技术、现代工业提供生产资料及科学管理方法的社会化农业。陕西省农地经营者可以根据自身需要选择现代科学技术与生产资料，但科学的管理方法应用很少，相关的服务市场也并未建立。目前除个别农业经营公司，陕西省99%的农地经营者仍然采取原始的经营模式，没有现代的人事、财务等管理制度。这种情况一方面造成了土地流转双方权益缺乏有效保障，另一方面使农用地经营权流转收费依据不健全。这一状况促使农用地经营权流转服务体系必须发展现代农业，扩展农地经营权流转服务外沿。

3.1农业经营服务体系

3.1.1人事服务

现代化的人事管理是现代化企业发展的重要组成部分。农用地经营权流转后，引入现代化的人事服务体系，将成为农用地经营发展壮大的重要助力。以人力资源规划、招聘与配置、培训与开发、绩效管理、薪酬福利管理、劳动关系管理等人力资源管理六大模块通过互联网、“大数据”及“云计算”为中小农地经营者服务，提高其企业管理水平，将为农用地经营权流转提供动力。

3.1.2产业服务

产业服务包括金融服务、技术服务、信息服务、生产资料服务及环境服务。金融服务包括存贷款等资金流转服务与保险服务，农业生产受天气等不稳定因素影响较大，保险业务对农业生产具有非常重要的作用； 农业技术服务是农业可持续发展的重要保障； 全面、深入的农业信息服务可以让农业投资者避开类似“猪肉价格循环”的投资误区； 生产资料服务是农业生产正常进行的基础，而以沼气池为代表的农业环境服务不仅可以降低农业生产造成的环境污染，同时也可以提供能源与肥料等副产品，提高产业效率。

3.1.3财会与法律服务

农业经营顺利发展离不开财会工作。高水平的财会工作能够保障经营主体的管理需要，保障国家税收的完成，保障投资者收益。农地经营权流转后，以流转期间完善的财会制度为基础，提高经营发展的水平。法律服务与财会服务一样，也是农地经营走向现代化与规模化的必经之路。

3.2农地经营拓展服务体系

李克强总理提出的“大众创业、万众创新”，“互联网+”模式站上了风口，未来农业经营将不单单是传统农业，农地经营权流转服务也需要拓展其他的领域。

3.2.1发展农业电商，将农地经营推到“互联网+”的风口

随着“互联网+”模式的发展，互联网与传统行业结合越来越紧密。互联网与农业的结合也将继续发展。农业电商不仅仅是为农业生产提供另一个销售平台，更重要的是拉近消费者与生产者之间的距离。将消费者的需求第一时间反映到生产者那里，通过物联网的发展，将“工业4.0”的产业模式在农业生产中实现。未来，通过“大数据”与“云计算”、农业生产将预知消费者的消费需求，为消费者提供最贴心地服务。

3.2.2设立农业智库，为农地经营权流转提供技术信息支持

未来农业的发展离不开农业智库的发展。农业智库是指专门从事农业开发性研究的咨询研究机构。这一机构将各学科的专家学者聚集起来，运用其智慧与才能，为农业领域的发展提供满意的方案或优化方案，是现代领导管理体制中一个不可缺少的重要组成部分。农业智库不仅可以为农业保险提供风险评估，还能为农业企业提供咨询，反馈信息，进行诊断，预测未来。农业智库的发展将为土地提供更多的便利。

3.2.3培养农业创客，为农地经营权流转提供创意支持

创意农业是以创意生产为核心，以农产品附加值为目标，指导人们将农业的产前、产中及产后诸环节连结为完整的产业链条，将农产品与文化、艺术创意结合，使其产生更高的附加值，以实现资源优化配置的一种新型的农业经营方式。培育农业创客人才，发展农业创客平台，在农业领域实现李克强总理关于“大众创业、万众创新”理念，使得农业产值大幅上升，也将为农地经营权流转提供有效的支持。

4结论及政策建议

综上所述，陕西省农地经营权流转发展快速，潜力巨大。提高农地经营权流转规模，一方面要通过土地确权、规范农地经营权流转流程提高农地经营权流转效率； 另一方面要通过发展现代农业电商平台、保险、智库、创客空间，提高农业收益，发展农业现代化，以农业现代化促进农地经营权流转进一步发展。政策建议：(1)积极提供资金、政策等优惠条件，大力发展农地经营权流转机构，特别是民营机构的建立，调动市场积极性。(2)加强法律、财会等相关行业的教育力度，保障人才供给。(3)简政放权，为合理合法的经营活动与创新行业“开绿灯”。

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ANALYSIS ON THE CONSTRUCTION OF FARMLAND FRANCHISE TRANSFER SERVICE SYSTEM IN SHANNXI

Zhang Aihui

(Xi'an international university, Xi'an, Shaanxi, 710077, China)

AbstractThe farmland franchise transfer has developed rapidly and agricultural production efficiency has been improved obviously in Shaanxi Province since the notice of promoting farmland franchise transfer of Shaanxi Provincial people's government was released in 2011, but there were still unclear property rights, farmland franchise market was not mature, the laws and regulations of farmland franchise transfer were not sound. These problems restricted the speed and scope of farmland franchise transfer. This paper investigated status, problems, causes of farmland franchise transfer service system in Shaanxi province using the methods of spot investigation, questionnaire and farmers interviewed, collect data and logical analysis. The rationalization suggestions of construction of farmland franchise transfer service system were put forward: on the one hand, to improve the efficiency of farmland franchise transfer through land approval and the regulation of the farmland franchise transfer process, on the other hand, to increase agricultural income through the development of modern agriculture electric business platform, insurance, a think-tank, and maker space, development of agricultural modernization.

Key wordsfarmland franchise transfer; service system; agricultural electronic business platform; agricultural innovation; agricultural think-tank

doi:10.7621/cjarrp.1005-9121.20160326

收稿日期：2015-06-02

作者简介：张爱辉(1975—)，女，甘肃兰州人，硕士、讲师。研究方向：财务管理与农村经济管理。Email：zhah2008@sohu.com *基金项目：2015年陕西省社会科学基金研究项目“陕西省农村土地抵押融资模式的路径研究”(2015D024)

中图分类号：F301.3； F321.1

文献标识码：A

文章编号：1005-9121[2016]03-0156-06