由“一房两备”引发的诉讼及反思

青晖+严晋雯

一、基本案情

2003年3月，原告凌某委托其子与D公司签订了商品房预售合同，购买位于X县W镇“XX商城”1-4-9号房屋。双方于2003年6月11日在X县房管局进行登记备案。同时，凌某于2005年3月占有使用该房屋至2013年9月。

2005年5月，第三人郑某与D公司签订商品房买卖合同，购买位于X县W镇“XX商城”2栋1单元4-9、10号房屋，同年5月8日，该合同在X县房管局进行了登记备案。2006年4月28日，郑某就上述备案房屋向X县房管局申请房屋所有权转移登记，并提交了相应的申请资料。X县房管局受理审核后于2006年5月28日颁发产权证，产权证上载明该房屋地址位于X县W镇W路317号1-5栋9、10号。

2007年，郑某向X县人民法院提起民事诉讼，要求凌某搬出X县W镇W路317号1-5栋9、10号房屋。X县人民法院经审理查明，“XX商城”原房号1-4-9号与郑某购买的1-1-4-9号和郑某所持产权证栋号为1-5，房号为9、10号房屋为同一套房屋，并于2007年11月作出民事判决，判决凌某搬出该房屋。此判决书生效后，在执行过程中，凌某不服判决，向C市中级人民法院申请再审。后经法院调解，双方于2013年9月自愿达成调解协议：凌某搬出该房屋；郑某一次性补偿凌某10万元。2013年9月郑某将10万元补偿给凌某。同年10月，凌某向X县房管局申请将此房屋的备案注销，并自行搬出该房屋，由郑某占有、使用。

2011年11月，凌某向X县人民法院提起行政诉讼，在民事诉讼审理过程中，诉请撤销郑某房屋登记，确认X县房管局的登记行为违法。C市中级人民法院作出裁定，指定S县人民法院管辖此案。2012年12月S县人民法院作出裁定，认为凌某原告资格不适格，驳回起诉。凌某不服此裁定，上诉至C市中级人民法院。C市中级人民法院于2014年4月作出裁定，驳回上诉，维持原裁定。凌某不服，向检察机关申诉。2014年3月17日S省人民检察院向S省高级人民法院提出抗诉。2014年4月28日S省高级人民法院指定C市中级人民法院再审此案。C市中级人民法院作出裁定：撤销C市中级人民法院的行政裁定和S县人民法院的行政裁定；指定S县人民法院继续审理此案。2015年9月，S县人民法院作出一审判决，驳回原告的诉讼请求。目前，本案正在C市中级人民法院二审中。

二、案情分析

本案的争议焦点有两个：第一，购买的房屋已备案但没有进行产权登记的买受人对房屋登记是否有提起行政诉讼的主体资格；第二，X县房管局的颁证行为是否合法。

关于第一个争议焦点，本案中，原一审、二审法院均认为，凌某购买D公司的房屋只与某公司之间形成债权关系，对该房屋不享有物权。且有生效的民事判决确认凌某无权占有使用该房屋。因此，凌某对该房的占有、使用缺乏合法性，其对该房屋的登记行为不存在法律上的利害关系，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人、其他组织对该项行为不服的，可以依法提起行政诉讼”的规定，因此认定，原告主体资格不适格。

检察机关抗诉认为，凌某与D公司签订了商品房预售合同，他不仅对D公司享有债权，还实际占有、使用该房屋，并对该房屋依法享有申请房屋管理部门办理产权登记的请求权，这是一种可以从债权转化为物权的期待权。如果没有X县房管局向郑某颁证的行政行为，凌某的债权就能顺利的物权化。但是，X县房管局将房屋权属证书颁给第三人郑某，致使民事判决依据该权属证书认定凌某的房屋所有权归郑某所有，凌某限期搬出房屋。正是X县房管局颁证的具体行政行为导致凌某对该房屋的债权无法转化为物权，失去了对该房屋的占有、使用权利。因此，该具体行政行为对凌某的合法权益产生了影响，凌某失去房屋的物权期待权和排他请求权与X县房管局的颁证行为存在直接因果关系，即凌某与涉诉具体行政行为有法律上的利害关系，凌某可以依法提起行政诉讼。

根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，“法律上的利害关系”是指当事人的合法权益与具体行政行为之间存在因果关系。凌某与D公司签订了《商品房预售合同》，办理了备案登记，同时实际占有、使用该房屋，X县房管局将该房屋登记给第三人的具体行政行为已经对凌某的民事权利造成了影响。因此，凌某与此具体行政行为有法律上的利害关系，可以成为行政诉讼的适格主体。

关于第二个争议焦点，一审法院认为，根据《城市房屋权属登记管理办法》的第十七条第二款“申请转移登记，权利人应当提交房屋权属证书以及相关的合同、协议、证明等文件”和第二十七条“登记机关应当对权利人（申请人）的申请进行审查。凡权属清楚、产权来源资料齐全的初始登记、转移登记、变更登记、他项权利登记应当在受理登记后的30日内核准登记，并颁发房屋权属证书”的规定，X县房管局的颁证行为未违反法律规定，判决驳回原告诉讼请求。

由于X县房管局的颁证行为发生在2006年，因此当时适用的法律法规是《城市房地产转让管理规定》和《城市房屋权属登记管理办法》。根据《城市房地产转让管理规定》第六条“下列房屋不得转让：（五）权属有争议的”和《城市房屋权属登记管理办法》第二十七条“登记机关应当对权利人（申请人）的申请进行审查。凡权属清楚、产权来源资料齐全的，初始登记、转移登记、变更登记、他项权利登记应当在受理登记后的30日内核准登记，并颁发房屋权属证书”办理产权登记的前提是产权来源清楚，无争议。但根据当时X县房管局的备案信息可以看出，本案所涉房屋办理了两个备案登记，分属两个不同的主体（即凌某和郑某），作为备案管理部门的X县房管局应当知晓这一情况。在该房事实上已经存在“一房两备”的情况下，X县房管局仍然为郑某办理了产权登记，从合法性来说值得商榷。但由于本案发回重审后双流法院于2015年作出的一审行政判决是在凌某与郑某已达成民事调解，并自愿到房管局注销备案登记之后作出的，因此，一审法院以凌某缺乏对该房享有所有权的事实依据和法律依据为理由判决驳回原告诉讼请求是恰当的。

三、本案启示

本案在审理过程中虽然审查的是原告主体资格适格与否和产权登记合法与否，但引发后面一系列诉讼的根源是“一房两备”，即同一房屋，备案给两个不同的买受人。登记机构查找原因是当年没有建立楼盘表，因此对开发商的备案无法进行有效地管理。通过对本案的反思，我们认识到，目前对于商品房备案管理虽然比以前日趋完善，但仍然存在一些问题，需要我们在实践工作中去不断改进和加强。

1.备案管理的法律法规依据较少，规范性文件内容与上位法有一定冲突

目前，备案管理的依据主要是《城市房地产管理法》《城市商品房预售管理办法》。其中，《城市房地产管理法》仅在第四十五条，《城市商品房预售管理办法》仅在第十条规定了预售合同应报主管部门备案，属于原则性的规定。

2.备案管理“进口太松、出口太严”，管理尺度标准不统一

长期以来，我们一直将商品房预售合同备案视为一种事后监督的行政手段。但从本案中法院的认定和实践操作来看，备案已经成为一种实质上可以对第三人产生对抗效力的行政行为，这种行政行为具有可诉性。而对于这一行政行为的管理形式和标准存在着“前松后紧”的情况。根据“C市商品房买卖合同登记备案管理办法”的规定，商品房预售合同进行备案是由开发商根据合同直接在网上进行，除了几种不予备案的情形，房管部门对备案申请人主体资格、申请方式（单方或者双方申请）、合同内容均不做审查，即进口太松。但如需变更或者注销备案，则要详细审查变更或者注销原因、申请主体、申请方式（单方或者双方申请），尤其对于不能更改或者注销备案的情形作了多方面的限制，即出口太严。虽然严格管理备案的变更和注销是为了更好地规范和管理房地产市场，但对于进行备案和备案变更、注销的标准不统一，会造成行政机关过多干涉合同双方的意思自治权利，引发窗口矛盾，甚至一些规定要求过严，却无法律法规依据，甚至与上位法冲突而导致行政行为有诉讼风险。

3.区（市）县房管局的楼盘表信息管理水平参差不一，备案易出现风险

由于区（市）县房管局的楼盘表建设滞后，房屋信息不能及时关联，或者系统识别同一房屋有漏洞，极易造成“一房两备”甚至“一房多备”的情况发生，引发后续纠纷。本案正是由于第一次备案是手动方式，没有自动关联楼盘表信息，导致第二次备案时因房屋地址变更后无法关联旧地址，造成“一房两备”，从而引发后面一系列诉讼。对于楼盘表建设比较滞后的区（市）县登记机构，都应该引以为戒。

陈品禄/责任编辑