如何看待70年住宅建设用地使用权到期问题

马可

前不久，温州一位市民购买了一套二手房，在办理房产证时却发现，其所购买的房产因土地使用权已经过期无法过户。资料显示，这套房子的土地使用期限只有20年，且该土地使用证已在今年3月过期。据上述市民称，温州房屋部门当时表示，房产要过户首先需补缴土地使用款，补缴款约30万元。这套房屋的总价还不到66万元，即补缴费用占到房产总价值的近一半。这一事件随后快速发酵。温州市国土局方面证实，近一两年可能会遇到类似问题的房屋有600多套。因土地使用期限到期造成房屋无法过户交易，温州并非第一个遇到这种情况的城市。此前青岛、重庆、深圳，都曾遇到过类似的问题。

在全国房价快速上涨之际，不少购房人选择购买甚至继续追加购买房产以抵御通货膨胀的风险，以为买了房子相当于投资了万能险，然而近日温州土地使用期限问题的出现，把这一问题拉进人们视野，并引起社会各界广泛关注——70年产权到期后，续期问题如何解决？

这一问题对大多数人似乎还比较遥远，但终究是要来的，我们应当如何理性看待这一问题呢？

一、70年住宅建设用地使用权的由来

追本需溯源，前面说到的70年产权实际上指的是住宅建设用地使用权期限，众所周知，我国城市的土地所有制是全民土地所有制，那么，这个70年的产权是何时出来的呢？我国建国后30多年里，一直没有专门的土地管理法规和土地管理机构。城市土地归国家所有，用地则由政府划拨；农村土地归集体所有，集体用集体管，各级政府都没有专门的土地管理部门。土地的使用是无偿的、无限期的、不流动的。然而，在上世纪80年代中期，情况发生了变化：1984年我国粮食产量达到峰值，1985年产量突然下滑，仅1985年一年我国净耕地面积减少了1500多万亩，这使得土地的规划和有偿使用急需国家宏观调控。

基于这些现实状况，1986年3月国务院下发《中共中央、国务院关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》，并成立国家土地管理局。国家土地管理局成立后不久，根据我国基本土地情况，在向国务院递交的报告指出，要在全国普遍开征土地使用费。曾参与制定房屋70年产权制度的首任国家土地管理局局长王先进在2011年接受媒体采访时指出，对于城镇住宅，土地管理局一开始提出的是住宅50年产权。这个期限是根据境外经验、结合我国实际情况提出来的，“这里有一个比较近的样板，就是香港。后来，又考虑到人们的寿命以及最长工作年限为50年，最终把房地产权规定为70年”。

二、《物权法》等相关法律对产权期限的界定及争议

2007年出台的《物权法》第149条规定，住宅“建设用地使用权”期间届满的，自动续期，相比于1994年《中华人民共和国城市房地产管理法》规定的到期需要申请续期已经前进了一大步。但如何续期，是否需要交纳土地出让金，以及交纳标准等问题，《物权法》并未给出详细规定，也没有出台相关的法律解释，这是引发温州土地续期争议的原因所在。从温州此次的事件本身来看，的确有历史原因，因为这批上世纪90年代初期的住宅用地的使用权为20年，当时《物权法》尚未出台，相关法律也不完善。然而，在社会主义法律体系已经形成，强调法治思维和法治方式的今天，如何尽快给出回应、化解群众忧虑，应该成为相关部门的当务之急。

国有土地使用权出让意味着，在城市里，任何单位和个人进行建设，使用土地，必须依法申请，向政府购买国有土地的建设用地使用权。在我国的改革实践中，这一制度经历了一个从无法可依到有章可循的过程。我国土地使用权的有偿、有期限使用，始于1988年，早先的使用年限从20年到法定最高年限70年不等，也就是人们常说的“土地大限”。1990年，国务院出台《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，1994年国家又出台了《中华人民共和国城市房地产管理法》，对这一领域进行规范。2007年颁布的物权法，则是这一领域最为重要的立法，其意义在于明确了私人对其合法的房屋享有所有权。这意味着即便土地使用权到期了，房屋所有权也不容剥夺，同时，住宅用地续期无须申请而自动续期。

然而，《物权法》在自动续期的操作上却留下了一些模糊之处。比如，住宅建设用地使用者往往为较为分散的业主，政府有无义务帮助他们实现自动续期？是否需要缴纳土地出让金？缴纳标准如何？若是部分业主不愿缴纳土地出让金该如何处理，是否会影响到其他业主？非住宅建设用地续期又该如何操作？这些模糊之处，立法者当时或有其他考虑，但目前已经影响到群众的生产和生活。一方面，“无恒产则无恒心”，土地“70年大限”的隐忧一直盘桓在人们心头，这既不利于产权制度的落实，也让人们因为担忧在到期后缴纳难以承受的出让金而处于惶惶不安中。另一方面，也为相关市场交易行为埋下了纠纷隐患。目前，已经出现了土地使用权到期后，房屋因未能自动续期而不能交易过户的案例。不难预见，如果相关规定仍不明确，还将出现诸多房屋买卖后续纠纷，以及因缴纳出让金而出现的争端。

三、住宅建设用地使用权期限届满续期重点问题探究

关于住宅建设用地使用权期满续期的争论可谓众说纷纭，争论的十分激烈。抛开理念性的情感表达之外，我们尤其需要冷静下来，听一听让学界内权威专家、学者的意见。前不久在中国人民大学法学院举行的一次关于这一问题的研讨。与会专家学者于回溯当年立法背景以及明定立法指导思想的基础上，就住宅建设用地使用权期限届满续期问题和其中涉及的重点法律问题进行了研讨。

一是，如何理解“自动续期”这一立法表述。对于住宅建设用地使用权期限届满后“自动续期”及其所衍生的问题，特别是续期是否收费问题，与会专家产生了理解分歧并激烈地争论。江平教授认为，“自动”的含义包括三个方面：一是期限届满，不能够收回，也不能够按照原有的方案重新签订一个土地出让合同，因为“续期”即代表将原有的延续；二是自动续期所蕴含的是没有交费仍然有权居住，即不交费只是限制民事流转，并不对民事权利产生影响，简而言之是自动延续居住权，保有所有权但限制转让；三是自动续期在立法时并未写有偿无偿，所以现在即使要收费，也应当是较少的费用。全国人大常委会法工委民法室扈纪华巡视员亦认为，所谓自动，即是指没有任何条件谓之自动，自动续期在法律上不应当附加任何条件与行为。清华大学法学院崔建远教授从民法学理层面进一步指出，自动续期是基于我国特有的房地政策，为了保有房屋的所有权而对建设用地使用权的期限进行延长，这样既满足了购房人利益的需要，也符合《物权法》关于建设用地使用权和地上建筑物所有权之间所要求的法律关系。毕文强律师从法条解释角度亦对此加以印证，即《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》与《城市房地产管理法》规定了续期申请续费，《物权法》是自动续期，这形成了一个对照效应，从中可以推定《物权法》应被理解为自动续期且无续费。邱宝昌律师认为，所谓有恒产者有恒心，土地是人们赖以生存的最基本的人权，是政府以及百姓都关心的问题。我国土地是国有土地与集体土地的二元结构，但我国房价一路上涨、居高不下、数次调控失灵的原因之一即在于土地之上商品房的市场性，甚至从某种角度看，这背后蕴藏的是市场投资渠道少而产生的供不应求现象，后来的调控实质是行政手段而非市场手段。这些因素导致了现有房产难以称之为“恒产”，只是一个不动产，而现在续期倘若又需要收费，恒心何在？但是，有学者对上述无偿续期的观点所产生的影响表示担忧，认为应当较为保守地看待“无偿续期”。中国人民大学法学院高圣平教授提出，城市土地有偿使用是以国家土地所有权之上来设立建设用地使用权这种权利结构加以表达的，是否要对建设用地使用权的期限加以限制？期限长短的依据何在？如何进行操作层面的续期？续期有无次数限制？这些问题均需要从法理与政策进行考量。中国政法大学行政法专家刘莘教授从“公平”的角度指出，现有国有土地出让年限是分档次的即20年至70年不等，20年所缴纳的出让金是最少的，如果采取一概无偿的政策，将会导致对于缴纳了较高年限出让金者的不公平，这一观点得到了北京航空航天大学刘保玉教授的附议，即如果不加区分，以后开发商就都会购买最低期限的，这样关于土地使用权期限的规定即会形同虚设。中央财经大学尹飞教授认为，《物权法》第149条对于自动续期的规定应当是有特定内涵的，是针对过去需要申请、需要重新签订合同做法的纠正，如果将自动续期理解为自动的无条件延期，并不符合《物权法》的意旨。清华大学法学院申卫星教授更是进一步指出无偿续期面临的最大困难是民法的理论问题，即若自动续期等于永久免费的话，此时该使用权就是永久性，其与所有权的差别何在？即自动续期+免费=所有权这样一个结构是否合理合法？中国人民大学法学院张翔教授援用宪法加以佐证，“永久的使用权就是所有权”这一论断，如果建立于私人所有的基础上时，与我国《宪法》第10条第一款“城市的土地属于国家所有”相冲突，而这样的解构从民法解释论的角度亦难以成立。

二是与会专家就“自动续期”是否等于“完全免费”进行更为深入地研讨。大家一致认为应当对此问题进行类型区分。全国人大常委会法工委原民法室主任姚红提出，续期是否收费涉及国家经济发展与保护民生之间的平衡问题，建议应当对住宅与非住宅、商行为与非商行为进行区分，根据不同类型决定收费还是免费。扈纪华重申当时立法的指导思想就是考虑民众利益，住宅用地是长期存续的，而非住宅用地较前者而言生命力则相对短暂，从该角度出发也应当进行区分。中国政法大学民商经济法学院李永军教授认为，这个问题有两个层面，一是从理论角度出发，续期是可以收费的，但从另一个层面即实践出发收费值得商榷，其提出应区分住宅与非住宅，对于住宅应当施行免费续期，超过70年的，国家需要时可以援用征收制度。北京大学法学院刘凯湘教授对房价款进行分析，认为购房时，房价款的构成当中所缴纳的土地出让金应当是一次性缴纳土地出让金，永久性取得土地使用权，住宅用地国有土地使用权到期后应当自动续期，不存在以后再补交的问题，非住宅可以有所区别，但也不能反复交费，可象征性地交费或通过立法规定一种非住宅用地到期后补交出让金的比例或限制的制度。张翔教授从宪法对财产权的理解出发对该问题发表了看法，他认为宪法上的财产权分为两种，一种是个人自有、负责个人生活所必要的财产，另一个是具有强大社会关联性的财产，对于第一种财产应受到绝对保护，对应于本次讨论主题，续期时可以不交或少交税；对于第二种财产，例如其拥有较多数量的房屋且用于投资等行为，由于其占用大量社会资源或者是投资行为，所以可对其苛以社会义务缴纳较多的税。中国人民大学民商事法律科学研究中心熊丙万副研究员对此做了具体的类型化区别，即一是对比住宅性建设用地和商业性建设用地，后者需要按照市场和商业逻辑运作，收取相对较高的费用，是有正当性的，但前者的基本目的是保障公民的基本生存和居住，最多只能收取与公共支出相对称的必要费用；二是要区分单套住宅性建设用地与多套住宅性建设用地，前者的保障性功能十分明显，只能收取用于政府提供公共产品的费用，后者具有商业和投资性，可以考虑通过交易税或者持有税的方式收取土地使用费；三是区分农村宅基地使用权与城市住宅性建设用地使用权，前者是永久期限且免费，对后者而言，在期限上可以采取与前者相同的目标，但无论是采用“续期+补交土地出让金”的方式，还是“不续期+房地产税”的模式，都应当保证房屋所有人对土地享有长期稳定的使用权。

最后，与会专家针对上述问题，提出了相应的解决措施，其中中国人民大学民商事法律科学研究中心主任杨立新教授提出的“费改税”办法，得到大多数学者的肯认。中国政法大学刘莘教授、金华市中级人民法院原院长高洪宾认为：自动续期是解决土地国有且有期限而房屋私有这一原有矛盾的措施，自动续期后国家收取经由精算师测算的较为低廉的持续性税收，让国家财政收入长流不断，而百姓亦能够承受与负担则与该举措相适应。北京航空航天大学法学院龙卫球教授提出的一个方案即是自动续期、实行年金制，而“年金制”类似于税制。中国人民大学法学院朱虎副教授也认为，土地的纯收益应由国家享有，就这种享有方式而言，税收措施优于缴纳续费。

我国国有土地使用权出让制度的产生和完善，可以说是我国改革历程的重要组成部分，成果来之不易，而相关立法则是对这一成果的有力维护。在全面深化改革的过程中，一方面要坚决维护和严格落实物权领域的立法成果，另一方面，对上一轮改革中的模糊之处也要进行有连续性和建设性的修补。相信随着全面深化改革的持续推进，类似“土地使用权到期后该怎么办”的问题还将出现，解答宜早不宜迟。期望相关部门能够着眼公民合法权益，从现实可行性、法律稳定性的角度，从细节出发，拿出于法有据、于情有理、于民有益的具体解决方案，早日消除盘桓公众心头的忧虑，让居民安居乐业。