加快东北地区资源型城市转型发展的思考

栾天怡



加快东北地区资源型城市转型发展的思考

栾天怡

支持东北地区资源枯竭型城市享受西部大开发税收政策，对国家鼓励类产业减按15%的税率征收企业所得税，吸引产业集聚发展等政策

东北地区是全国经济的重要增长极，加快促进东北地区资源型城市转型发展是实现全面建成小康社会奋斗目标的必然要求，也是实现全面振兴东北老工业基地的发展目标和重大任务。黑龙江省资源型城市类型在东北地区具有典型性，为此，笔者分析了黑龙江省煤城、油城、林城等资源型城市存在的主要问题，有针对性提出了“十三五”时期东北老工业基地资源型城市转型发展的思路，以及国家和地方政府应采取的政策措施。

资源型城市转型发展存在的主要问题

资源型城市主要是以能源矿产、金属矿产和森林等自然资源开采、加工为主导产业的城市，作为我国重要的能源资源战略基地，是保障和促进国民经济持续健康发展的重要支撑。目前，我国有262个资源型城市，其中，东北老工业基地有37个资源型城市（含内蒙古蒙东地区5个），占全国资源型城市总数的16%。黑龙江省是资源大省，有11个资源型城市（九个地级市、两个县级市），按产业类型分主要有煤炭、石油、林业三类，与其对应的主要城市有四个煤城（鸡西、双鸭山、七台河、鹤岗）、一个油城（大庆）、两个林城（伊春、大兴安岭）。黑龙江省资源型城市在东北地区具有典型性，为此，下文以黑龙江省为例，分析资源型城市转型发展存在的主要问题。

当前，这些资源型城市都面临着前所未有的困难和挑战。其中，困难最突出的是煤城，对黑龙江省经济增长影响最大的是油城，生态建设保护与开发压力最大的是林城，形成这些困难和问题的原因，既有资源性、结构性、体制性等客观因素，也有市场化程度不高、思想观念不解放、自身努力不够、转型动力不足等主观因素。资源型城市转型发展的核心问题在于产业结构单一、过分依赖资源、资源型产业比重过大、资源枯竭、产业衰退、接续替代产业不强等，亟需调整优化产业结构，大力发展接续替代产业，打造产业多元发展体系。

1.煤城的主要问题是：一是煤炭资源濒临枯竭，且矿井老旧、开采难度大、成本较高。二是产业结构单一，“一煤独大”矛盾突出，黑龙江省四煤城煤炭及相关产业占GDP的25%左右，煤炭工业占规模以上工业增加值的70%以上，在当前煤炭市场供大于求、量价齐跌的情况下，煤炭企业入不敷出、亏损严重。三是体制性障碍突出，由于当年国家下放到黑龙江省的四个矿务局管理权没能在体制机制上做根本性理顺，只是简单合并成立龙煤集团，导致四煤城政府与当地的龙煤集团四个子公司之间的责权利不清晰、不理顺问题较为突出，国有企业弊端尽显无余。四是历史欠账和民生压力较大，四煤城尚有需要改造的14万户采煤沉陷区棚户区、29个独立工矿区和4个老工业区，龙煤集团闭矿停产了很多矿井，有4.5万人需要分流安置，还存在欠发职工工资及各项费用，家庭月收入人均不足500元的困难职工有八万多人，社会不稳定因素增加。

2.油城的主要问题是：大庆油田因资源储备不足、开采成本过高等因素，进入了计划性减产的历史拐点，从2015年开始每年调减原油产量150万吨，到2020年减产至3200万吨，加之受国家油价下降影响，将连续几年影响黑龙江省工业增速和GDP增速。油价和减产因素叠加，导致2015年黑龙江省能源工业增加值负增长3.7%，直接拉低经济增速，使黑龙江省本级财政减收100亿元、中央财政减收600亿元。大庆原油只有40%留在黑龙江省内炼化，俄油从大庆经过没有留给黑龙江省内加工，石化产业没有做大，没有纳入国家七大石化产业基地规划。

3.林城的主要问题是：重点国有林区停伐后对林区经济社会发展影响巨大，如何落实“林业经济林中发展、林区工业林外发展”的要求，大力发展接续替代产业，确保林城深入实施“天保工程”、有效管护生态环境、解决人民温饱问题的同时，能够与黑龙江省同步全面建成小康社会，实现可持续发展是当前林城面临的最突出、最紧迫的问题。

图/新华社

“十三五”时期资源型城市转型发展的思路

推动东北地区“煤、油、林”等资源型城市转型发展，既要在发挥现有资源优势和产业基础发展精深加工、延长产业链条，注重非资源型产业发展、培育壮大新兴产业、积极争取资源型城市享受更多的国家政策支持等共性问题上加大力度、多做工作，又要针对资源型城市的资源特点、主要矛盾等个性问题，分业施策、因地制宜、对症下药，实施产业转型攻坚行动计划，大力发展接续替代产业，改造提升传统优势产业，增强科技创新能力和产业竞争力，形成多点支撑、多元发展新格局，加快促进资源型城市产业转型升级。

1.加快煤城转型发展思路。煤城必须以产业结构优化升级作为转型发展的主线，进一步明确“依托煤、延伸煤、不唯煤、超越煤”的转型发展思路，全力实施煤与非煤的“双轮驱动”战略。充分考虑煤城煤炭资源剩余可开采量，以及现有产业基础、资源禀赋不同的实际，加快产业结构由以煤为主向特色化、多元化发展转变，促进煤城尽快走出困境。一是有序开发煤炭资源，加强煤炭资源勘查，推进小煤矿改造、整合、重组，加快现代化高效矿井建设，稳定煤炭生产能力。二是大力发展煤炭深加工接续产业，建立完善煤炭资源市场化配置机制，重点支持煤炭接续资源较多的内蒙古东部和黑龙江省双鸭山等城市，加快推进以煤制烯烃、煤制芳烃、煤制油、煤制天然气为代表的现代煤化工产业大项目建设，建成全国重点现代煤化工产业基地。对于煤炭剩余可采储量还可以支撑煤化工产业发展的城市，可利用煤炭资源继续引进有实力的投资者建设煤化工产业项目。对于煤炭资源枯竭的城市，可利用现已形成的焦化等煤化工产业存量延伸产业链，向精细化工产业转型升级发展，构建高附加值的多元煤化工产业体系，重点发展延伸焦油、煤气、苯和焦炭等产业链条，打造煤化循环经济产业链。积极推进煤电转化，高效利用洗矸、煤泥和中煤等低热值煤资源建设发电项目，推进向华北输电的通道建设，提高东北地区电力外送能力。三是加快培育壮大多元化的优势替代产业，推动现有传统优势产业改造升级步伐，加快发展绿色食品、石墨、钼、钢铁、矿山机械、建材和现代服务业等非煤替代产业。大力发展高品质的绿色食品产业，整合农产品加工资源，重点培育和引进品牌企业加快建设高附加值食品制造业项目，提高产业竞争力。整合石墨资源，大力引进国内外知名大企业建设高端石墨精深加工新材料产业大项目，提高产品的科技含量和附加值，把东北地区建成我国重要的石墨新材料产业基地。以现有医药企业裂变升级做大存量和引进同行业大企业为核心，加快打造北药生产基地。适度发展具有一定科技含量的节能环保新型建材、装备制造等转型替代加工产业。加快淘汰落后产能，推动钢铁、建材等现有传统产业改造升级步伐，提升产品档次和质量。依托丰富的旅游资源和沿海、沿边及口岸优势，实施东三省旅游产业一体化发展战略，大力发展休闲避暑游，红色文化游，中俄、中朝、中韩跨境游，加强营销和推广，把旅游产业发展成新的支柱产业。积极发展商贸物流产业，加快打造对俄、对韩、对朝合作商贸物流产业基地。

2.加快油城转型发展思路。发挥区位、产业、科技、人才、生态等优势，加快构建支柱多元、支撑转型的新产业体系。一是加快石化基地建设。推进大庆等石化产业基地建设，利用地方的土地、资本等优势和大庆等油田的原料、资源、技术等优势，推动地方与中石油深化合作。利用大庆原油或俄油加快实施千万吨级炼油、百万吨级乙烯、丙稀等炼化一体化重大石化产业项目建设，加快石化工业向精细化工产业延伸，建成我国重要的石化产业基地。二是培育发展特色、优势替代产业。发展壮大汽车、新材料、食品、装备制造、生物医药、新能源等替代产业，汇聚现代服务业新优势，大力发展文化旅游、健康养老、信息服务、金融、商贸物流等现代服务业。

3.加快林城转型发展思路。林城转型发展应坚持全面实施《大小兴安岭林区生态保护与经济转型规划》《长白山林区生态保护与经济转型规划》和天保二期工程，以生态功能区建设为核心，全面停止天然林商业采伐，坚持“林下经济林中发展、林中工业林外发展”，加快推进国有林区和国有林场改革，支持重点国有林区深山远林职工搬迁和林场调整，重点发展食用菌、山野菜、林果、北药、野生动物驯养加工、森林旅游、健康养老、林木加工（对俄林业合作）等替代接续产业。一是加快发展以山特产品为主的高端森林食品产业，依托大小兴安岭和长白山特有的蓝莓、松子等林果和有机食用菌、山野菜等丰富的林下资源，引进国内外同行业知名食品企业，兼并整合现有森林食品生产企业和市场，新建一批高附加值的森林食品精深加工大项目，提高产业集中度和市场占有率，打造原生态的绿色有机保健食品产业基地，实现从种植、加工、营销全产业链发展，提高产业核心竞争力。二是以市场和资本为纽带，提高中药材种植基地规模化、规范化水平，引进医药龙头大企业，打造中药饮片和保健品等北药、蒙药新兴产业基地，提升产业整体竞争力。三是依托大兴安岭和黑龙江伊春及吉林省丰富的钼矿等矿产资源加快开发有市场需求的钼、铜等下游深加工产业链条，加快发展有色金属、钢铁等矿产经济深加工产业。四是引进有自主品牌和市场营销能力的高科技型木材加工企业，整合现有木材加工企业，或新建一批高科技含量的家具、木制工艺品等项目，促进木材加工产业转型升级。引进有投资实力企业开展对俄林业合作，在俄罗斯建设境外原料基地和境外加工园区。五是整合资源，大力发展生态休闲旅游、健康养老等第三产业。重点围绕观光游、生态游、避暑游、养生游、休闲游、冰雪游、文化游、民俗风情游，深度开发林区生态旅游资源，打造精品旅游景区和路线，形成生态旅游全产业链发展新格局，打造最具北国特色风光的森林生态旅游胜地。

政策建议

（一）建议国家给予支持的政策措施

1.加大国家财税支持力度。继续加大完善对东北地区资源枯竭型城市财政转移支付力度。延长国家财政转移支付政策执行年限，并逐步提高支付标准，加快解决社会民生和生态环境方面的历史遗留问题，同时将黑龙江省大庆和鸡西等市列为资源枯竭型城市。支持东北地区资源枯竭型城市享受西部大开发税收政策。对国家鼓励类产业减按15%的税率征收企业所得税，吸引产业集聚发展。资源税分配向资源产地倾斜。

2.加大国家投资支持力度。加大东北地区资源型城市独立工矿区、城区老工业区和采煤沉陷区以及深山远山林场、林业棚户区改造搬迁的国家资金支持比例；国家应设立东北资源型城市转型发展的接续替代产业投资基金，支持东北地区实施产业转型攻坚行动计划，选择资源富集地区创建转型创新试验区。

3.产业转移和生产力布局加大向东北地区倾斜。对京津冀等地区产业转移项目，国家要从政策上引导到东北地区的资源型城市建设，形成投资的洼地效应。像当年苏联援建我国156项重点工程中有57项布局在东北三省一样，国家可以考虑东北资源禀赋、产业基础等状况，加快推动央企与地方共建产业园区，将中央企业建设的一些国家重大生产力布局项目优先安排在东北。

如将大型玉米燃料乙醇生产基地安排在黑龙江省和吉林省，现代煤化工项目安排在内蒙古和黑龙江省、燃气轮机和重型直升机等高端装备制造项目安排在黑龙江省、大型船舶和海洋工程装备安排在辽宁省，等等，同时将一些国家重点实验室、工程中心及战略性新兴产业布局重点向东北地区倾斜。

4.解决国企历史遗留问题。研究建立资源枯竭矿井退出补偿机制，建立中央下放地方的国有矿退出机制、解决国有困难企业职工提前退休和安置问题，并给予经济补偿。多渠道筹措资金解决以龙煤集团为代表的矿企多年来拖欠职工工资、养老保险、住房公积金以及其他费用问题，确保资源型城市国有企业剥离办社会职能移交工作得以实施，减轻地方压力和企业负担，并对其原政策性破产矿井资金缺口给予一定补助。

（二）建议地方政府出台的政策措施

1.东北设立各省产业投资基金或资源型城市转型发展产业投资基金，专项用于支持接续替代产业项目和产业园区基础设施建设，以及企业兼并重组、品牌建设、上市、股权投资等奖励资金。

2.在资源型城市设立省级转型发展示范产业园区或新兴产业集聚发展示范园区，加大新兴产业项目引进力度，实行“飞地经济”政策。在资源有保障的条件下，优先将本省的资源精深加工重大生产力布局项目安排在该园区内建设，该园区内建设的大项目全部享受直供电优惠政策。

3.强化项目谋划和招商引资工作，在产业园区建设、项目审核、土地利用、贷款融资、科技成果转化、市场准入、人才引进等方面给予倾斜支持，引导和鼓励各类生产要素向接续替代产业集聚，促进资源型城市加快转型创新。

4.借助“一带一路”政策，加强与周边国家基础设施互联互通，充分利用“两个资源、两个市场”有利条件，提高东北地区的资源保障能力，加快打造跨境产业园区和跨境产业链，形成各具特色的产业集群，建成多元化的现代产业基地。

作者单位：中国人民大学经济学院