“民告官”这一年：变化与争议

李天锐

“我 认为，丁加强通过行政诉讼表达诉求，而不是到法庭去闹，去堵路，值得肯定。”

4月11日，贵阳市中院，身为被告的贵州省副省长陈鸣明在最后陈述时，为原告讲起了好话。陈鸣明也成为“民告官”案件中，出庭应诉级别最高的官员。

这件事的起因是，因修建高速公路，遵义县农民丁加强的部分土地被征用，他提出行政复议申请后被省政府驳回，丁不服，将省政府告上法庭。当天，法院并未宣判。

1个月后，新修订的《行政诉讼法》迎来了实施一周年。回望过去这一年，随着新法贯彻实施，民告官案件走过了从“稀有”变为“平常”的历程，也留下了不少争议焦点，以及需要克服的新问题。

三大变化：哪些部门最容易被告？

“陈副省长说得对啊，他出庭，肯定会维护农民的利益嘛。”上述庭审结束后，原告丁加强笑着说。而他状告省政府一案，也成为新行政诉讼法实施后，颇具标志性意义的案件。

一年来，新法的实施让民告官更容易，也深刻影响着司法机关、行政机关和社会公众三方。

时间倒回到两年前。当时，中国政法大学教授马怀德等学者、诸多人大官员等还在为新修行政诉讼法，解决“立案难”、“审理难”、“执行难”而疾呼。2013年，全国民告官立案数在此前几年连续下降的情况下，又比2012年下降5%；北京2011～2014年3年间行政诉讼立案率连续下降。

2015年5月新法实施后，变“立案审查制”为“立案登记制”，规范性文件及行政公益诉讼等也被纳入。受理范围的扩大，条件的放宽，让民告官立案数飙升——当年，全国行政诉讼案件同比增长66.51%。此外，各地此类案件一审审结率、行政机关败诉率等也有不同程度的提升。

一年来，哪些地方的民告官案件较多？据已有统计，北京、广东等地立案数均在1.5万件以上。市县一级，同样是发达地区类似案件较多，以广东为例，广州、深圳、佛山三市的民告官案件总量占全省的56.59%。而在一些区县，产业园区、城乡结合部等由于各类矛盾突出，民告官案件也较多。

从行政案件类型看，提起诉讼较多的包括对行政复议结果不服、认为行政行为违法、行政不作为、申请政府信息公开等。而政府容易败诉的案件类型则多为政府信息公开、审批违反程序、行政拖延等。

哪些行政机关经常坐上被告席？廉政瞭望记者发现，多为与民生密切相关的部门。如重庆市高院《白皮书》显示为资源、劳动和社会保障、城建、公安部门。而在山东，位居前列的领域包括土地、公安、房屋登记、计生、征收补偿、规划、工商、环保等。

这一年，给行政机关带来的变化则是，出庭的官员显著增多，法治意识提升。

官员应诉率的变化显而易见。据统计，2015年5月至2016年4月，广东各级行政机关负责人出庭应诉的案件数量比2014年增加650件，增幅144%。而在湖北随州，行政诉讼案中官员出庭率达50%。

应诉官员的级别也越来越高。除了副省级的陈鸣明外，加入应诉大军的还有重庆市巴南区区长陈刚、北京市通州区区长岳鹏、青海省农牧厅厅长张黄元等正厅级干部。

高官出庭的示范效应，对法治的推动毋庸多言。陈鸣明出庭当日，贵州省直各部门、市州分管法制工作的副职也到现场旁听。当地官员罗勤琴感慨，副省长都出庭了，市长和县长还能不出庭吗？

民告官渐成常态及官方败诉新闻密集曝光，也使得社会公众感慨颇深。

“一方面，原被告当庭对质，多次使官民处在相对平等的位置上，这某种程度上对传统的官本位是一种消解，有利于调节社会心态。”有专家指出，“另一方面，行政机关越来越多的败诉个案，则成为一个独特的观察指标，它缓解了公众对行政可能干预司法的担心，使其感受到司法的独立性和社会的法治化程度在提升，进而增强了安全感。”

三大争议：成个别缠诉者施压工具？

一年来，民告官也留下许多值得探讨、引起争议的话题。第一大争议围绕一把手出庭展开。

“这一年来，地方一把手应诉率仍不高。”西部某市法制办官员黄峰告诉廉政瞭望记者。如北京市各级行政机关一把手应诉的案例，仅占行政人员出庭案件的约十分之一；2015年起，武汉推行行政首长出庭应诉制，但首长出庭率仍只有6.04%。

这一年，一把手出庭时，也存在一些问题。如有的“出庭不出声”，一切靠代理人和律师应诉，被指作秀。有学者发现，有的领导干部出庭甚至会通过写条子、发短信的方式，干扰法官的审判。有的地方，法院判决也更倾向于行政机关。

做实务工作的黄峰坦言，一把手每天要处理大量事务，基于此，新法写明他们“应当”出庭而非“必须”。他认为，现阶段如此要求，更多的是一种导向，让官员感受到执法现状，体会到群众不易，还可以督促裁判执行，带动行政人员守法律、懂敬畏。

对出庭时存在的问题，黄峰建议，一把手可选择典型、复杂、在当时有代表性意义的案子。出庭时，要像陈鸣明一样提前做功课，自己陈述答辩。“司改后，如果领导干部干预司法，要被记录在案，一把手也要自觉接受法律的监督。”

第二个问题是，这一年民告官数量井喷的同时，一些法院和政府部门大喊“吃不消了”。

“这一年来，北京受理行政案件1.6万多件，审结率同比提升六成，但全市行政审判法官总人数却没有增加。”北京市高院副院长王明达透露。而知名人大官员辜胜阻也表示，过去行政审判队伍本就薄弱，如今更是压力山大。

在政府方面，最能感受到压力的，是负责具体工作的法制办及部门的政策法规处（科）。从这一年的实践看，民告官压力并没传导给所有业务部门，有的仍“无动于衷”。有些地方还存在“债多了不愁”心理，难以转化为依法行政的动力。

在国家行政学院教授杨伟东看来，新法刚实施一年，能否保持行政案件高速增长尚待观察。当前政府应诉任务加重是普遍现象。学者马怀德建议行政机关运用典型案例，让全体行政人员反思决策和执法中的问题，推动法治政府建设。

最后， 是在这一年里矛盾更加突出的“滥诉”和“恶意诉讼”问题。

“温州有6人半年内向当地政府提出3000余件政府信息公开申请，又提起130件信息公开行政诉讼……他们并不在乎官司输赢，而是恶意拖延在建工程实施进度，与政府纠缠施压，谋取额外补偿。”今年全国“两会”上，浙江省高院原院长齐奇透露。

新法的实施方便了百姓诉讼，但动歪脑筋、欲“倒逼政府就范”的也非个例。这些情况浪费了本就紧张的司法资源，还易造成效仿，引起官民对立。

如长沙拆迁户童某某，以政府信息不公开、不履行法定职责等为由提起诉讼53起，缘起只因对政府的拆迁补偿不满。而一组数据可以印证，一年来，湖南全省法院驳回起诉的行政案件2374件，同比上升了164%。

对解决办法，各方看法不一。齐奇建议对滥诉者实施一定程度的禁诉和惩治措施。马怀德认为，这还是阶段性问题，今后如果还有类似情况，建议最高法院出台司法解释防止滥诉。学者杨建顺则称，“滥诉”主要存在于信息公开案件中，应予以重视，但不应看作主要矛盾，“（滥诉）大部分情况下，还是不懂诉、不善诉的问题”。

此外，还有不少专家认为，新法实施一年，仅缓解了“立案难”。对“审理难”、“执行难”问题，以及行政审判权威性、公正性的制度保障等，仍有待今后深化改革加以解决。

“新法实施一年了，有成绩也有烦恼。但总的来看，的确改变了很多。记得那年广东一个县级市市长应诉，媒体趋之若鹜，热度很高；如今，司法、行政机关和公众对民告官都接受了，习惯了，这不能不说是很大的进步。”采访结束时，在法制办工作的黄峰说。