“三权分置”下对农民权益保护的思考

李有群

[摘要]农村土地“三权分置”是中央根据现阶段发展形势提出的农村土地制度改革的重要理念，其核心是为农民提供更充分的权益保护。文章论述了以所有权和承包经营权“两权分置”为特征的农地产权制度，调整为所有权、承包权、经营权“三权分置”的制度格局的必然性，指出了调整过程中存在的问题，并提出了解决这些问题的对策建议。

[关键词]三权分置；权益保护；问题思考

[DOI]1013939/jcnkizgsc201625282

“三权分置”是我国农村土地制度改革的又一次重大制度创新、理论创新和实践创新。从最根本的意义上讲，它是一个为农民提供更充分权益保护的土地权属关系架构，也为土地资源在更大范围内优化配置和实现规模经营拓展了巨大空间，为形成多元农地经营模式创造了必要条件。

1农地改革从“两权分置”到“三权分置”已成必然选择起源于安徽农村的以家庭承包为主要形式的联产承包责任制，是我国农村改革的重大创新。当前，随着城镇化不断推进，农村人口大量涌入城市，农户不经营自己承包地的情况越来越多，这一新形势要求对农村土地权利配置进行新一轮改革，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，实行农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”，从而进一步解放农村生产力。

农地“三权分置”，可以化解农村土地承包经营权的社会保障属性与财产权属性之间的矛盾。一方面，我国目前经济社会发展水平尚不足以为全体农民群众提供充分的社会保障，土地仍然是农民群众的基本生活保障；另一方面，当前农村土地的财产属性日益凸显，土地权利流转的现实需求越来越迫切。“三权分置”的制度安排让农民的土地承包权与土地实际经营权分开，使农民的土地权利成为完整权利，可以促成农村土地权利自由流转，激活农村土地的资本潜能，扩大农民的融资渠道，增加农民收入。当然，“三权分置”并未化解所有矛盾，一些新课题需要深入研究，尤其是在改革过程中要注意对农民权益的保护。

2“三权分置”下农民权益受侵害的主要表现

21对农民土地所有权权益的侵害

《民法通则》第74条规定，农村土地所有权的权利主体是“农民集体所有”。这样的主体指向略显笼统，是农民集体经济组织所有？还是镇（乡）、村、村小组三级所有同时共存？若不是，那么应归哪一级所有？界定不甚明确造成了土地集体所有权的实现存在很多困难。实践中，多为集体经济组织行使所有权，但由于其代表利益的狭隘性，以及易受行政机关的控制，因而对农民集体利益的损害较为严重。

目前，我国农村集体土地大多由村民委员会掌握。村委会理应是受全体村民的委托承担起集体土地最终的控制权，但事实上，它的土地控制权却外源自政府授权和支持，农民没有以土地所有者身份享有选择和委托土地管理者的充分权力，农民和村委会之间的关系仅仅表现为土地发包者与承包者的关系，这就导致村干部会违背村民意志和利益，随意改变土地农用性质，甚至干涉土地承包方经营自主权，从而与失地农民爆发剧烈冲突等现象发生。当村委会违背大多数集体成员的共同意志和利益时，农民难以行使所有者权力给予有效制约，不仅无法阻止集体土地被随意处置，甚至连自己的承包经营权也难以得到维护。

22对农民土地承包权权益的侵害

国家相关政策法规对农民承包权及其实现做了明确的甚至是程序化的规定，突出农民在土地承包中的主体地位，《农村土地承包法》第五十七条规定：“任何组织和个人强迫承包方进行土地承包经营权流转的，该流转无效”。农民（承包方）依法进行土地承包经营权流转，除以转让的方式流转需经发包方同意外，以其他方式流转的，发包方一律无权干涉。

现实中，法定程序经常被扭曲，一些地方在农业结构调整和发展农业产业化的过程中，不尊重农民的意愿和权利，以调整产业结构和产业化经营的名义，通过各种手段强迫承包方进行土地承包经营权流转，甚至有的基层干部在这当中还以权谋利，这些都严重侵害了农民土地权益。另外，“三权分置”新规出台以后，如何理顺过去流转土地的权属关系也是一个棘手问题，因为部分土地经营权转让的同时承包权也被一并转让了，之前的土地流转协议是否也应受到新规约束以保护农民承包权需要进一步明确。

23对农民土地经营权权益的侵害

随着农业机械化程度越来越高，农民田间耕作的用时越来越少，劳动强度也大为降低，日常农活居家老人就可照料，已不影响青壮年劳力外出打工或从事其他经营，考虑到土地转出后的不确定因素及土地流转收益偏低，农民普遍认为土地没必要流转。

正因土地流转工作难度大，为完成任务或展示业绩，有些地方政府或农村基层组织违背农民意愿，强制推行土地承包经营权流转，通过操纵村民大会或者村民代表大会，假借少数服从多数的名义，强行对农民的承包地进行调整，或者以反租倒包的形式进行土地承包经营权流转。对此，《农村土地承包法》第五十四条规定，发包方强迫承包方进行土地承包经营权流转、假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权而进行土地承包经价权流

转，应当承担相应的侵权责任。在土地市场交易环节中，一些地方征地补偿标准低、补偿费被截留挪用情况严重，这些都侵害了农民对土地的收益权。

3“三权分置”下保护农民权益的对策建议

31明确主体权利，落实集体所有权

集体所有制的本质在于农民对集体土地的共同所有，重要的是寻求农民原始所有权的有效实现途径，确保行政力量不再凌驾于农民的所有者权益之上。唯此，才能保证农民公平获得土地承包权，充分享有经营权流转自由，并获取相应的土地收益。政府作为集体土地产权体系之外的宏观调控力量存在，现阶段工作的着力点应是积极发挥其在处理土地撂荒、平整和改良土地、建设农田水利等基础设施、促进土地集中连片和适度规模经营方面发挥主导作用。明确所有权主体，进一步增强农民的主体意识，合理提高补偿标准，探索符合当前实际的集体土地入市模式，对农村基层组织的行为进行规范。

32兼顾公平与效率，稳定农户承包权

承包权作为土地集体所有制的实现形式，既包括公平问题，又涉及效率问题。一方面，坚持土地承包权长期稳定政策，不以任何名义，不以任何手段剥夺农民土地承包权；另一方面，认真研究城镇化和农村经济社会发展带来的人口结构变化状况，科学进行土地承包权的适度而必要的调整。

稳定农户承包权，当前要把握好以下几点：一是承包权是集体经济组织成员平等拥有的一种权利，承包期长期化与集体成员不断变化是矛盾的，但又不能根据成员变化无休止地调整承包关系，公平只是相对的。是否调整、如何调整，应从实际出发，尊重群众意见。二是应当根据家庭人口数量增长适当增加土地承包数量，这样既确保了土地占有上的公平，也能鼓励农户积极发展农业生产经营。三是鼓励探索市场化退出机制。承包期内，在自愿前提下，引导承包户有偿退出承包权。四是鼓励创新承包权的实现方式。中国地域辽阔，各地农村可因地制宜，积极探索，寻找符合本地特点的农村改革之路。

33完善服务方式，保护土地经营权

依法流转土地经营权，发展多种形式适度规模经营，是党的十八大和十八届三中全会的要求。土地经营权流转要坚持以农为主、适度规模经营，不能随意改变土地用途，尤其不能触碰土地“非农化”的底线。

保护土地经营权，当前要把握好以下几点：占有权方面，应鼓励签订长期流转合同，使经营者有稳定的预期，调动其用地养地、增加农田基础设施建设等长期投入的积极性；使用权方面，应支持经营者对细碎凌乱的耕地进行平整，以利于田间管理和机械化作业；收益权方面，应围绕提高规模经营者的综合收益，改革农业直接补贴的分配办法，逐步投向实际务农种粮者，鼓励有条件的地方对土地流转费用进行补贴；处分权方面，应允许承包户或经营者以农用地经营权进行抵押、担保、入股，但对经营者再次流转土地经营权应予适当限制。