中国三次城市化浪潮的启示

刘　奇



中国三次城市化浪潮的启示

刘奇

刘奇，博士生导师，国务院参事室特约研究员，中国农经学会副会长，中国农村政策研究中心研究员，清华大学中国农村研究院学术委员会委员、首席专家。

从世界范围看，人类社会已经历过三次城市化浪潮：第一次浪潮发端于欧洲，以英国为代表，与工业革命发展相伴随，1750年英国的城市化率为20%，到1950年基本完成城市化，历时约200年；第二次浪潮是以美国为代表的北美洲的城市化，1860年美国的城市化率为20%，1950年达到71%；第三次浪潮发生在拉美及其他发展中国家，南美诸国在1930年的城市化率为20%左右，到2000年也基本完成了城市化历程。

中国三次城市化浪潮概述

我国的城市化也经历了三次浪潮。与世界比较，我国城市化浪潮发生的时间更早，形成的规模更大。

第一次，春秋战国时期。周王室衰败，诸侯纷纷建立“我的地盘我做主”的“小国”，各自为政，大兴土木，开启了城市化运动的滥觞。《左传》记载，春秋时期，新建城池63个，实际68个，另5个为扩建。一些城市的规模已经超大，在当时的世界上无出其右。据考证，面积在6平方公里之上的城市起码就有15座。《盐铁论·通有篇》记载“燕之涿、蓟，赵之邯郸，魏之温、轵，韩之荥阳，齐之临菑，楚之宛丘，郑之阳翟，三川之两周，富冠海内，皆天下名都”。搞得最好的是齐国首都临淄，面积达19平方公里，以苏秦对齐宣王的报告有“七万户”，按平均每户5人计算，是一个拥有35万人口的超大型城市，而同一时期的西方，即使是在希腊城邦臻于极盛的伯里克利（约公元前495年至公元前429年）执政时期，雅典城的人口也才15万人，不到齐国首都的一半。根据学者的计算，整个春秋战国35个诸侯国建有城池600个，也有专家称有800-900个，春秋末期的人口总数为3200万人，而城市居民人数就多达509万人，城市化率达到了15.9%。齐国有大小城池81座，以每城万户，每户五人计算，平均每城常住人口5万人，齐国城市化率已达相当高的水平。

第二次，宋代。宋代是我国古代城市化发展的高峰期，南宋时期的城市化率达到了22%，远超过1978年的18%的水平。当时，打破了唐代以来城坊制的旧格局，实行街巷制的新体制，并大力发展各类手工业、服务业、娱乐业、广告业，同时取消流传千年的宵禁，大兴夜市，而且，户籍制度也不像唐代那样严格（唐代户籍分为编户和非编户，编户称为良民，非编户称为贱民，贱民不得独立门户，须与良民共用一个户口本），流动人口统称“浮客”， 在城市居住一年即可落户，不少城市，浮客已多于主户 。两宋时期，见于史载的市镇多达3600多个，其中一部分市镇，不论人口数量还是经济发达程度，都超过一般州县。北宋首都汴梁（今开封）和南宋首都临安（今杭州）的人口都超过100万，同时期的欧洲人简直无法想象这个数字。据罗兹曼的计算，一直到1500年前后，欧洲最大的4个城市是米兰、巴黎、威尼斯和那不勒斯，人口只有10万至15万。

第三次，改革开放以来。城市化率从1978年的17.9%到2014年的54.8%，赶上了世界的平均水平。特别是1998年以来，城市化发展速度呈井喷状态，年均增长近两个百分点。英国城市化水准从26%提高到70%，用了90年时间，法国从25.5%提高到71.7%、美国从25.7%提高到75.2%，都用了120年。中国从1993年的28%提高到2013年的53%只用了20年时间，预计提高到70%也只需要40年时间。

中国三次城市化浪潮比较

一是背景不同。第一次是在诸侯争霸、各自为政的背景下展开的；第二次是在太平盛世，经济繁荣的背景下展开的；第三次是在城乡户籍二元制的溃堤效应下展开的。所谓“溃堤效应”是指，在20世纪50年代之后，一道户籍制度的高墙把农民进城的路堵得严严实实。到80年代中期之前，农民连进城的资格都没有，出门要获得生产队的批准，要带上生产队、大队、公社的证明信函，即便这几关你都过了，还有一关你是怎么都过不去的。不论谁走到哪里，吃饭得给粮票，而粮票只有吃商品粮户口的人才有，农民没有获取的资格。几级证明信和粮票把农民拴死在自己家门口。80年代后期，随着物质的丰实和户籍管制的松动，农民才被允许自带口粮到城里走一走，随后城门被农民彻底挤破，2亿多人涌进城市，城市化率迅速攀升。

二是动力不同。第一波是政治推动。“城”在《辞海》的解释是“在都邑四周用作防御的墙垣”，《墨子》中说“城者，所以自守也”。 在那个战火纷飞的冷兵器时代，谁的城池建得牢，谁的胜数就大；谁的城池建得大，谁的势力范围就大。春秋战国时期，城市（城堡）的发展，无疑是诸侯争霸、开展军备竞赛的结果；第二波是市场推动。“市”在《说文解字》中的意思是“买卖所之也”，《周易》中说“日中为市，致天下之民，聚天下之货，交易而退，各得其所”。随着生产力的发展，城市渐渐由“城”的防御功能转向“市”的市场功能。宋朝城市化的迅猛发展，无疑是生产力迅速提高的结果，是市场充分发育的结果，赵宋被称为中国历史上绝无仅有的以“工商立国”的王朝，当时，以雇佣劳动为特征的资本主义的生产方式在宋代就应当得到了大规模的推广，这一人类文明史上“最伟大的跨越”，不是来自亚平宁半岛上那个叫做“佛罗伦萨”的地方，而是公元11世纪的宋朝。第三波是城市的拉力和政府的推力共同作用。由于城乡差距过大，在“外面世界”的诱惑下，一个个农民从田头涌向城头。“蓄之愈久，其发必速”，目前全国农民工总量已达2.7亿，其中外出农民工约1.9亿，比俄罗斯总人口还要多。同时，由于一些基层政府的政绩冲动和对土地财政的依赖，采用各种办法把农民推上楼，5000万失地农民“被市民”。

三是目标不同。第一次是“防御+贸易”。在春秋战国之前，建筑城廓是“国之大事”。但是与领主等级关系相适应的城市等级的存在，和周礼严格等级制的限制，封建领主对城邑规模定制大都能恪守不渝。到了春秋时代，各侯国为在争霸中发展势力，“筑城以卫君，造廓以居人”。第二次是“贸易+防御”。宋代打破了唐朝城市的政治区域与平民区域划分的严格界限，将平民的工商经营扩大到全城的各个角落。发展城市不再是为了防御而是发展经济。“澶渊之盟”的签订，也许让宋朝明白一个道理“弱国无外交”“发展是硬道理”。第三次是由于社会需求、“形象工程”的驱使以及对GDP的崇拜。改革开放后，国门一打开，突然看到自己与外国的差距简直是天壤之别，于是奋力追赶，千方百计与国际接轨。一些地方政府之所以热衷“造城运动”，一是钱好来，GDP和财政一下就被推高；二是政绩好看，城市就是地方的形象，城建好了，形象就美了。内蒙古的鄂尔多斯，只用5年的时间，就打造了一座占地32平方公里的康巴什豪华新城，结果沦为“鬼城”。云南孟连县城，把全县十几万人都搬进城，房子还有剩余。城越扩越大、楼越盖越高的现象十分普遍。有关专家称，中国城市规划总人口已达34亿。难道中国还要进口20亿人口来居住吗？

四是效果不同。第一波，“城”化的特点明显，巩固了诸侯政权，但同时也加剧了礼崩乐坏的悲剧。第二波“市”化的特点明显，到了宋代，经济繁荣程度可谓前所未有，有“苏湖熟，天下足”之称的农业，有世界上最早的纸币，有全球最牛的造船技术，古代四大发明有三个都出现在宋代，有最繁荣的海外贸易，和南太平洋、中东、非洲、欧洲等地区50多个国家通商。有关研究称，公元1000年，农民工收入，按当时买大米的能力，转换成今天的大米，再按今天的价格折算成现金，相当于3200美元的收入，正好相当于2008年人均GDP。汴州热闹繁华的程度在《清明上河图》中刻画得清清楚楚。“州桥夜市煎茶斗浆，相国寺内品果博鱼。金明池畔填词吟诗，白矾楼头宴饮听琴”，后南迁至杭州，“夜市千灯照碧云，高楼红袖客纷纷，如今不是升平日，哪得笙歌彻晓闻”，这简直就是一个让人羡慕嫉妒恨的“小资”生活。第三波，城镇迅速扩张，规模大了，档次高了，样子美了，但一些地方城镇化成为追求GDP的手段，结果GDP上去了，但民生却没能上去；城镇化成为建设“形象工程”的手段，结果形象起来了，但民心却冷落了；城镇化成为发展房地产的手段，结果房价起来了，但需求下去了；城镇化成为大搞“造城运动”的手段，结果新城涌现了，但农村衰落了。

中国三次城市化浪潮的启示

一应冲破行政级别的枷锁。根据1954年版的宪法，我国行政区划分为省、县、乡三级。20世纪80年代开始，大力开展市带县体制，代替地区行署制。经过30多年的发展演变，我国已演化出一套完整的城市行政等级系列，城分七等，直辖市4个（平均人口1500万）、副省级城市15个（平均人口478万）、一般省会城市17个（平均人口251万）、一般地级市252个（平均人口68万）、县级市367个（平均人口21万）、县城1624个（平均人口9.2万）、建制镇15563个。河南有个西辛庄村，2000多人口，为反对制度对农民的歧视，也自作主张，改称为“市”。这种以行政级别论城市的体制对于促进要素集聚，加快培育区域增长极在初始阶段具有一定的积极意义，但是，随着社会主义市场体制的确立和完善，这种以行政级别区别城市的做法，显然还停留在计划经济思维，与市场理论是完全相悖的。不同类型的城市，其市长虽然都称之为市长，但其行政级别却分三六九等，从正部到正科，相差十万八千里，级别距离其背后则是权力大小，权力大小背后是调动资源能力的大小。这种制度设计就在客观上造成了城市之间的不平等，人为地为小城市设置了天花板，即使条件再好，想冲破这个天花板几乎没有任何可能，一些基础条件好、区位优势大的小城镇在天花板的挤压下往往畸形生长，要么个头不大，要么功能不全。必须尽早冲破这种行政级别枷锁，让城市去级别化，让不同的城市同在一个穹顶之下，舒坦地生长，茁壮地成长。

二应冲破资源错配的枷锁。我国城市公共服务水平取决于我们行政体制的级别，城市行政等级越高，获得的资源就越多，其城市公共服务水平越好。全国88所重点大学，北京就占了28所，占到32%。我国几乎所有的大学都建在县以上城市，而美国33个州的大学多分布于城镇中，其中城镇大学数量高于城市2倍以上的有21个州，有的州高达10倍以上，哈佛大学和麻省理工学院所在的坎布里奇镇，就位于乡间小镇。日本每个县都有多所大学。我国80%的医疗资源都集中在大城市里。北京市的医用CT机比整个英国还多。资源的错配形成马太效应，导致城市病在一、二线愈演愈烈，房价高昂、交通拥堵、空气质量恶化、水资源紧张、服务设施紧缺等日益成为困扰大城市发展的问题，而中小城市和小城镇，在城市行政等级序列中处于底层，长期处于投资不足状态，普遍存在产业基础薄弱、基础设施滞后、服务设施欠缺、生态环境恶化、社会管理紊乱等问题。应借鉴国外的经验，按人口密度和集聚程度配置资源，城市发展遵循个性选择，要素供给遵从市场配置，尤其是优质教育、医疗、文化等公共资源要让所有的人都有均等获得感，不论大城市还是小城镇，大家机会均等，公共服务差距不大，只有这样，人口流向也才会均等化，才不会一窝蜂地挤进北上广深，社会才能均衡发展。

三应冲破市场约束的枷锁。现在不少地方都把招商引资作为头号工程来抓，但是想尽各种办法，效果甚微。为什么？就是只注重“外引金凤凰”，不注重“内植梧桐树”，还有不少阻碍市场的行为和做法，比如准入难、乱收费、不透明，甚至出现敲诈勒索、强买强卖、非法索取、黑恶势力、食言失信、渎职耍权等现象。还有一些城市，一味追求所谓的“高大上”，似乎觉得一些小商小贩有碍市容而拒之城外，把城市管理标准定在不见小商小贩就是高水平的尺度，这是十分荒唐的。一个良好的城市应该是一个“绿色化”的生态系统，如同一个森林，既有高大乔木，又有低矮灌木和绿遍山野的草地，共生共长，才能生生不息。合理的城市结构应是“草灌乔”型结构，一个抛弃小商小贩的城市，必然会被时代抛弃。

尤其是一个处在经济新常态下的城市，要激发大众创业，调动万众创新，必须冲破制约市场发育的枷锁，加快政府职能转变，探索建立符合国际惯例的负面清单制度，营造一个法治、公平、宽松的市场环境。

四应冲破城乡二元格局的枷锁。纵观半个多世纪以来的中国社会历史进程，“三农”做出了巨大贡献：战争年代，农村包围城市；建设年代，农业支援工业；改革年代，农民服务市民。尤其自1958年城乡二元户籍管理制度的颁行，更将这种贡献制度化。自此，“三农”贡献便有了制度约束。更重要是，二元制度很快演绎出二元社会，二元社会又孕育出二元文化，二元文化导致二元格局格式化。从此，城与乡成为咫尺天涯的两路人，作为城市的“老大”越来越大，作为乡村的“老小”越来越小。这种枷锁不破，城乡统筹就是空话。发达国家多以人口密集区和非密集区为标准建设市镇。联合国统计资料一般把2万人以上的居民点定为城市。目前世界上约有50多个国家采用人口规模单一指标划分城市，如美国、墨西哥为2500人以上。美国3万以下的城镇有34000多个。我们应彻底冲破二元格局的枷锁，与国际接轨，破除城镇与乡村的人为壁垒，将城镇的划分回归到其本真的意义——人口密度和集聚程度上来。

五应冲破“原住民”的枷锁。中国目前最大的问题在于“三民”：乡村的农民、城里的市民和游动的“流民”。最需要解决的矛盾在“流民”。如何让“流民”不流，是最紧迫的社会问题。安居才能乐业，任何时代的社会动荡都源于“流民”，历史的教训摆在那里。然而现在民生工程的项目几乎全都是在为原住民着想，为传统的原住民锦上添花，没有为“流民”雪中送炭。北京2012年7月21日的一场大水，有200多万人从地下室被冲出来，救助没有顾及到这个群体。流动在首都800万“北漂”，每年能转为北京户口的才18万，全部消化，需要排上44年。广州、上海、深圳按积分入户，每年只有3000个指标，按这个标准，深圳700多万外来人口，要排到公元4000多年才能完全解决。一线城市的户口，对于农民工而言，就像天边的地平线，实实在在存在着，但永远追不上。中小城市户口虽然已经开放，但由于资源错配，公共设施与公共服务同一、二线城市差距甚大，农民不愿在那里落户。如何让“流民”不流是一个亟待破解的问题。