系统应对中国城市发展的“未病”

冯　奎



系统应对中国城市发展的“未病”

冯奎

2015年12月20日至21日，中央城市工作会议在北京召开。这次中央城市工作会议正式引入了“城市病”的概念，会议决议的内容反映出决策部门高度重视城市的“已病”，但更加重视中国城市的“欲病”“未病”。中央城市工作会议据此提出，要从多个方面、多个角度去认识城市发展的趋势与重点，要用系统方法应对城市发展的挑战，具有重要的现实意义。

关注城市的“未病”

迄今为止，全国一共召开过四次城市工作会议，召开的时间分别是1960年代初的两次，1978年的一次，2015年12月的一次。

从历史的视角来看，2015年末召开的中央城市工作会议，是中国进入城市型社会初级阶段之后，中央召开的第一次城市工作会议。会议明确采用了“城市病”的概念，虽然并没有细分提出城市的“已病”“欲病”与“未病”，但会议精神处处渗透着决策部门对城市“已病”“欲病”，尤其是“未病”的高度关注。

所谓“已病”“欲病”“未病”，最初的提法来源于中医。简而言之，“已病”就是已经发生，并产生了影响与后果的疾病；“欲病”就是病情已经萌芽或者发病不久，而“未病”就是没有发生，只是处于潜伏状态。

人有“已病”、“欲病”、“未病”，城市作为一个有机体亦如此。北京等大城市，由于城市人口、工业、交通运输过度集中，造成了种种弊病，例如交通高峰时段几个小时的拥堵、PM2.5高达500以上的雾霾，都给生活在这个城市的人们带来了烦恼和不便，甚至招致怨声载道，这是“已病”的突出表现。还有更多的城市，在规划、建设、管理等工作环节方面，在生产、生活、生态等空间布局方面，在人口、交通、环境、产业等发展内容方面，许多问题刚刚暴露，处于“欲病”阶段。从长远来看，中国城市发展的种种不协调、不平衡、不健康、不可持续的“基因”，深藏于城市之中，因而多数城市事实上都是“未病之躯”。

1978年之前的三次工作会议，对“城市病”的认识非常少。原因有三，一是从发展阶段来看，当时城市规模偏小、数量偏少，还没有开始迅速发育，城市在国家经济社会中的决定性定位还没有最终形成，由城市要素与资源集聚而产生的种种“城市病”表现得并不显著。二是从体制机制上来讲，当时仍然是计划经济为主，认为城市就是被计划的一个“客体”，不存在大规模、广泛性发病的体制机制条件。三是从认识水平来讲，当时囿于对城市发展的无知，还无法预知城市发展的走向，对于“欲病”“未病”不可能有深入的情景分析与理性判断。可以说，前三次城市工作会议面临的主要情况是：“城市病”还没大面积发作；不认为还有什么“城市病”；即使在部分领域有“城市病”也看不到；或者分不清“城市病”的因果关系。

1978年以来的38年，是中国城镇化与城市迅速发展的38年，也是中国“城市病”不断生成的38年。从过去看现在，从当前看未来，“已病”的果子让部分中国城市尝到了苦头；“欲病”的种子正在发芽，侵蚀着中国城市的竞争力与活力。随着时间序列的展开，“欲病”能够转换成“已病”；而“未病”也可以变成“欲病”与“已病”。因此，“未病”的应对与防治，就显得尤为重要。

把握城市未来发展的趋势与重点

应对与防治城市的“未病”，需要对近中期城市发展的重点有科学的认识与把握，以顺应规律，顺势而为。这次中央城市工作着重从以下十多个方面讲了城市发展，勾勒出城市发展的中长期轮廓：

——城市型社会初级阶段的城市。从统计口径上讲，中国的城镇常住人口在2011年首次超过农村常住人口，中国进入了城市型社会。但这个城市型社会又是初级阶段的。这意味着城市在经济社会中的核心地位已经形成，但“城市病”也进入了易发、多发、高发的危险阶段。只有从思想上高度重视城市的作用，高度重视城市的“已病”“欲病”“未病”，才能最大限度地让城市养人，最大限度地避免城市伤人。

——城镇化快速发展进程中的城市。2013年中央经济工作会议同期召开了城镇化工作会议，此后2014年3月《国家新型城镇化规划（2014—2020）》颁布，国家新型城镇化一系列试点工作展开。2015年12月在中央经济工作会议期间召开了中央城市工作会议。城镇化讲的主要是一个过程，而城市则是城镇化的阶段性目标与结果。城镇化偏重讲农业人口从农村转得出、在城镇住得下，而城市发展着重要讲包括农业转移人口在内的各类城镇人口在城镇活得好，这就需要深入论证在城镇化变动过程中，各类城市的规划、建设、管理，生产、生态、生活，政府、社会、市民等问题。

——“群”“带”关系中的城市。这个“群”是指城市群，也就是要以城市群为主体形态，科学规划城市空间布局，实现紧凑、集约、高效、绿色发展。要优化提升东部城市群，在中西部地区培育发展一批城市群。这个“带”是指一带一路、长江经济带以及其他经济轴带，要在“一带一路”、 长江经济带等发展大格局下谋划城市布局。

——城乡发展一体化道路上的城市。这次城市工作会议所讲的城市，不是只讲城市，割裂城市与乡村的关系，而是强调指出城市工作必须与“三农”工作一起推动，要走一体化发展的道路。这是因为城乡一体化的道路，能够有利于进一步为城市提供农业转移人口，有利于城市获得自身发展所必需的农产品等方面的支持。另一方面，城市发展也能辐射带动农村发展。

——公众参与的城市。城市以人民为中心，人民城市人民建，建好城市为人民，这是38年前的城市工作会议就曾确立过的思想。今天这个思想仍然得到坚持，同时一系列技术、方法的使用，使得公众参与城市的规划、建设与管理更加成熟、更加有效。公众参与从以往少数城市在部分领域的先行先试，要变成常规性、基本性做法。这次城市工作会议对公众参与提出四个“共”，即共治共管、共治共享，是公众参与理念在政策要求层面的充分表达。

——安全第一的城市。城市让生活更美好，但城市也充满了种种隐患，会给人们带来灾难。中国的城市发生过大面积的“水漫金山”现象。近两年来，上海踩踏、天津爆炸、深圳滑坡……举国震惊。这些在一、二线城市发生的事实充分说明中国的城市是如何脆弱。城市工作会议对安全问题高度重视，提出要把安全放在第一位，把住安全关、质量关，并把安全工作落实到城市工作和城市发展各个环节和领域，这具有极其现实的重要意义。

——创新驱动的城市。“十三五”的核心理念之一是创新发展。落在城市上面，就是创新驱动城市发展。一方面，过去中国城市发展主要依靠固定资产投资、建设用地扩张使用、劳动力低成本供给等，这个阶段有必然性，但瓶颈约束越来越严重。另一方面，从潜力来讲，像上海这样的一线城市，地均产出只有纽约的二十多分之一，香港的十几分之一，一旦开启创新驱动，潜力就能变成现实的生产力。所以，城市工作会议着重提出要推进城市科技、文化等诸多领域改革，优化创新创业生态链，让创新成为城市发展的主动力，释放城市发展新动能。

——精明增长与紧凑城市。城市工作在原则方向上提出了“五个量”，即框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量。“五个量”的核心指向就是集约发展，因此必然要求城市做到“精明增长”、建成“紧凑城市”。这也预示着未来在规划、土地利用等方面，有一系列新的规范与指标要求出台。

——海绵城市。海绵城市建设一举多利。通过在技术上去贯彻“自然渗透、自然净化、自然积存”治水理念，有利于实现“看得见山，望得见水，记得住乡愁”的美好愿景。2013 年12月，中央城镇化工作会议要求建设海绵城市；2014年11月，住房和城乡建设部出台了《海绵城市建设技术指南》。海绵城市将成为未来政策支持的重点方向。

——智慧城市。智慧城市建设是未来城市发展的基本方向。新技术，特别是“互联网+”、云平台及大数据的运用，将使中国城市发展可能在短期内得到武装，提升竞争力与影响力。

但是智慧城市目前也在一定程度上走入四处开花、华而不实，甚至演变成新时期的面子工程、政绩工程、烂尾工程。中央城市工作会议从中国城市发展的总体方向判断，积极鼓励支持智慧城市建设。在工作层面，明确指出智慧城市发展的着力点，即要加强城市管理数字化平台建设与平台功能整合，建设综合性的城市管理数据库，发展民生服务智慧应用。这就清晰界定了政府在智慧城市建设中应该承担的角色，明确了政府推进智慧城市建设的重点。

统筹协调应对“未病”

那么如何应对“未病”？根本在于：以人为核心，尊重城市发展规律，自觉运用统筹协调的方法。

城市是人的城市，城市发展的出发点与落脚点是人。一切城市发展，检验其成效的是人。当前城市的“已病”“欲病”“未病”，归根到底是病在城市身上，而伤害的是城市中的人。以人为核心，去发现、应对与防治城市“未病”，这是一个基本的逻辑方向。

城市是有机体，其成长发展有内在规律。比如人口和用地要匹配，城市规模要同资源环境承载能力相适应。一切决策，如果生硬地违背了这个规律，城市发展就会扭曲，城市就会生病。因此必须认识、尊重、顺应城市发展规律。

城市是复杂的巨系统，系统思考与统筹协调是解决城市问题的基本方法。中央城市工作会议首次提出五大统筹，即：统筹空间、规模、产业三大结构，提高城市工作全局性；统筹规划、建设、管理三大环节，提高城市工作的系统性；统筹改革、科技、文化三大动力，提高城市发展持续性；统筹生产、生活、生态三大布局，提高城市发展的宜居性；统筹政府、社会、市民三大主体，提高各方推动城市发展的积极性等。做到了统筹兼顾，就能在一定程度上防止城市发展的不平衡、不稳定、不协调、不可持续，就能积极有效地应对、防范城市的“未病”发生。

作者单位：国家发改委城市和小城镇改革发展中心