四川省建立民办高校营利性和非营利性分类管理制度的思考

韩勇　赵萍　张锐

摘 要：对民办高校进行分类管理自本世纪第三次全国教育会议以来，引起了业界的广泛关注和学界的探讨。基于营利性和非营利性的区分，进而对四川两种民办高校采取不同的监管以及扶持，不仅是破除长期阻碍我省民办高校发展制度瓶颈的关键因素，更是我省民办高等教育事业发展的重要机遇。本文从我省民办高校的实际出发，借鉴温州市对民办学校分类管理的办法以及美国对营利性和非营利性私立大学的管理政策，针对我省民办高校营利性和非营利性分类管理的政策制度建设提出几点建议。

关键词：营利性 非营利性 民办高校

一、引言

民办学校分类管理是教育制度变革下结构不断完善过程的深化。2010年《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010-2020）》中明确提出要“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”，2010年12月，上海市、浙江省、深圳市和吉林华侨外国语学院被国家教育体制改革领导小组批准为探索营利性和非营利性民辦学校分类管理办法试点的地区和单位，民办学校分类管理改革开始在小范围内探索。2016年4月18日习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二十三次会议上发表重要讲话，强调建立营利性和非营利性民办学校分类登记、分类管理制度，提高教育质量，为多年来是否以营利为标准对民办高校进行分类管理的争论画上了句号。分类管理将改变我国民办高校原有的规则和资源体系，是对我国民办高校发展的一次结构性变革，这意味着我国民办高等教育将突破制度性瓶颈，进入一个新的转型发展期。四川省自2000年以来，通过公办民助、民办公助等形式发展了一大批民办高校（高职高专、独立学院），成为我省高等教育事业的重要增长点和促进教育改革的重要力量。据统计，截止 2015 年四川省有各类高校109 所，民办高校34 所，其中独立学院 16 所，民办高职院校 18 所。民办高校在数量上迅速攀升的同时，在质量上也不断提高，在吸引社会资金投入教育，增加全社会的教育供给，促进教育的多样化等方面起到了积极的作用。为了进一步推动四川民办高校健康发展，破解制度瓶颈，探讨实施营利性和非营利性分类管理制度有非常重要的现实意义。

二、民办高校分类管理的意义

1.民办高校分类管理的前提：必要性。民办高校分类管理，是指对民办高校基于营利性和非营利性两大目的进行区分，并分别制定许可、登记、管理、税收、财政补贴等政策。对民办高校进行营利性和非营利性分类管理，具有重要的制度建构意义，它使追求不同目标的民办高校各得其所，适应新形式，推动改革创新。由于民办高校兼具“民办”和“高教”的双重特性，在现有的民办高校中分离出非营利性民办高校并对此类高校增加支持力度，使其在强有力的经济支持和社会声誉的互动下，将自身的物质性资源转向权威性资源；同时营利性民办高校在我国教育事业供给侧改革的机遇中，特别是继续教育和终身教育理念的推进，成人高等教育市场将为其资源整合及教育事业拓展提供难得的机会。

2.分类管理的实施：可能性。由于我们的民办高等教育尚处于探索阶段，规则体系不成熟，营利性办学模式尚不能得到现有法律体系的认可，这就要求政府要在现有的法律框架下设计好相关路径和制度体系，为民办高校的分类管理提供可能。民办高校分类管理的制度构架需要抓住“民办”和“高教”这两个特点，以适应高等教育领域的供给侧改革、引导更多社会资金进入教育领域，扩大教育资源供给、优化教育资源配置为出发点来设计。实施对民办高校分类管理不应再拘泥于是否承担社会责任、是否具有公益性等问题，而应将重点放在提供可能的路径，创造激励性的制度环境，落实对非营利性民办高校的各项优惠政策，适当放开营利性高校办学的口子，吸引民间资本进一步提供多样化的教育服务。

三、国内外民办学校分类管理经验的借鉴

1.温州民办学校分类管理的经验。2011年，温州市《关于实施国家民办教育综合改革试点，加快教育改革与发展的若干意见》中指出按照营利性、非营利性对民办学校进行分类登记管理，2012年，温州市制定出台《民办学校分类登记管理的实施办法（试行）》，对非营利性民办学校的登记管理和营利性民办学校的登记管理分别进行了界定。其中，营利性民办学校的登记管理是指营利性民办学校按照相关法律法规规定可以登记为公司制企业、个人独资企业、合伙企业及其他法人企业。 截止到当年5月，登记为民办事业单位法人的民办学校已经有40多家。通过上述两种登记管理办法，把非营利性民办学校和营利性民办学校区分开来，保证了登记的民办学校获得系统的集中管理，同时激发了社会兴办教育的热情和积极性。 据温州市教育局统计数据，截止2015年，温州民间资金办学累计达60亿元，投资额1000万以上的民办学校新建项目已达21个。

2.美国对私立大学分类管理的经验。美国在对私立学校的管理中明确将其分为营利与非营利两大类，前者一般由企业化方式经营的教育公司创办经营，后者多为受宗教、慈善等团体捐助的私立学校。美国私立高校的数量约占全部高校数量的60%，发展势头良好，可以说与客观、健全的分类管理制度不无关系。美国对私立营利性大学的管理主要包括组织目标的公益性、产权法人制、免税优惠、政府经费资助和高等教育机构认证制度等几个方面。美国营利性高校以营利为目的，引入现代企业制度、进行产业化管理是出于提高管理和资金使用效率的战略考虑，服务意识强，以市场需求和学生职业能力为导向，在专业设置和教育教学手段等方面都更为灵活。美国对私立非营利性大学的管理侧重于企业法人属性（办学灵活）、与政府的关系（纳税、学生资助、认证）、经费筹措的创新（上市）三个方面。

3.对四川省民办高校分类管理的启示。民办高校分类管理是民办教育发展中一个敏感而重要的的政策问题，对于营利性与非营利性不同类型民办高校采取不同的扶持政策和监管规范措施，是破除长期阻碍民办教育发展制度困局的关键。具体而言，分类管理制度主要包括注册登记、产权制度、会计制度、税收制度、财政资助、质量保证、信息披露、政府监管、法人治理、师生权益、社会监督等。从国外两类学校分类管理的实践来看，分类管理制度综合性较强，在宏观、中观和微观三个尺度都有涉及，需要在宏观上保持民办高校发展的稳定环境，有效配置公共资源，引导社会资金投入；在中观上促进管理资源、人员和物资的自由、平等流动；在微观上则需完善民办高校法人治理结构，提升从业者的人力资本。

四、我省民办高校营利性和非营利性分类管理制度建设的思考

在借鉴其他国家和地区经验的基础上，从我省具体情况以及民办高校的发展出发，从政府监管与扶持、民办高校治理、社会监督三个方面提出民办高校分类管理的制度框架和建设路径。

1.政府监管与扶持。政府综合协调、配套管理。充分发挥政府综合协调的作用，在总结民办教育30多年发展经验的基础上，统一认识，走出教育的公益性与可营利性相互矛盾冲突的认识误区。民办高校营利的目的与培养人的目的并不矛盾，著名比较教育专家菲利普·阿尔特巴赫（Philip Altbach）在对美国等国家营利性高等教育机构的发展进行分析后认为，营利性高等教育已成为一个重要的全球现象。民办高校分类管理制度涉及到教育、人事、财政、税收、资产等众多管理層面，每一层面都需要有与之对应的政策加以推进，才能保证整体制度架构的完善和落实。对民办高校法人属性进行重新定位。目前大部分民办高校被登记为“民办非企业单位”，在实际管理中却被视同为企业，相比，在人事制度、社会保险、税收等方面实际上难以实现与登记为事业单位的公办学校同等的法律地位。因此，对于非营利性民办高校依据公益性的财团法人进行登记和管理，对于营利性民办高校则视为商业机构，将其登记为企业法人，设立和管理纳入“工商登记”路径及“商业法”或“公司法”的调整范围。实施有效的教育质量监管。营利性和非营利性民办高校，都需要置身于政府监管之下，尤其是教育质量评估体系之中，才能保证教育产出的质量。可以学习借鉴国外对于营利性民办学校的监管措施，采取有效措施控制民办高校商业性和最求利润最大化的负面影响。具体措施如：规定学校的固定资产必须高于债务的最低比例；办学经费不得两年出现赤字；学生达到毕业标准的最低比例；毕业生就业的比例；对动用现金的限制等。扩大间接资助和扶持政策的受益面。如免税政策捐赠、财产的抵税政策、土地征用优惠等，增加直接资助和间接资助帮助非营利性民办高校的公益性目标实现和快速成长，在减轻民办高校财政压力的同时，通过设定获得资助的条件，对民办学校进行相应的管理。对于营利性民办高校，通过购买公共教育服务或委托管理等方式，委托其承担有关教育培训任务并拨付相应费用，同时对营利性民办高校的公益项目实施资助，实施奖学金制度、教改、科研、专业建设专项奖励制度，以及学费定价的市场化改革、资本市场对营利性民办高校的开放等扶持。对非营利性民办高校采取各种税收优惠政策。如提高捐赠的扣税率、提供由政府担保的银行低息或无息贷款、享受与公办学校同等额税收等。对于营利性民办高校实行短期的部分免税政策，在营业税、企业所得税等税种方面给予一定的税收优惠，实践中可以参照高新技术企业获得国家重点扶持，企业所得税按15%的税率征收的办法。对非营利性民办高校进行区别性人事扶持和管理。非营利性不要求合理回报的民办高校注册为事业单位（公益二类，政府提供部分资助，主要通过市场进行资源配置），政府相关部门可以按学校的规模和办学层次配备一定的教师事业编制，不足部分由学校向社会自聘；非营利性要求合理回报的民办高校注册为民办非企业单位，可采用事业单位的模式通过政府人事部门进行人事管理。

2.民办高校治理。健全的法人组织机构是确保民办高校有序发展的重要条件，营利性和非营利性民办高校均需要设置完善的法人治理机构以确保学校良性运行，制定系统的规章制度以监督和约束民办高校的举办者和教职工。一是非营利民办高校必须设立董事会并详细规定其职权和议事规则，同时明确规定董事会的成员构成，二是建立健全对民办高校财务和资产的审计和监管制度，改变长期以来政府对民办高校财务和教育质量监督不足的现状。

3.社会监督。利用各种社会组织协助政府对民办高校进行监督，弥补政府监督的不足。借鉴国外经验，建立独立的第三方评估机构，对民办高校尤其是非营利高校进行教学质量和办学认可，同时通过民办高校的行业互律组织推动营利性和非营利性民办高校遵守教育教学道德标准和行为规范，更好的履行社会责任。

参考文献：

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[2]巩丽霞.关于民办高校分类管理制度设计的几点思考[J]. 中国高等教育， 2011（9）.

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[4]黄新茂.民办教育分类管理改革势在必行[N].中国青年报，2011-06-20（11）.

[5]王建. 民办学校分类管理—从“四分法”到“二分法”[J].北京大学教育评论，2012（4）.

作者简介：韩勇（1960—），男（汉），四川成都人，成都信息工程大学银杏酒店管理学院院长，副教授；赵萍（1972一），女（汉），辽宁沈阳人，成都信息工程大学银杏酒店管理学院讲师，四川大学经济学院博士研究生；张锐（1983—），男（汉），西华师范大学教育学院助教。

※基金项目：四川省民办教育协会（研究中心）项目，项目编号：15SB0486.