土地流转与农民工城市化

张熙

近年来，在工业化、城镇化进程不断加快的背景下，我国农民工数量始终保持在较高水平。国家统计局抽样调查结果显示，2010～2013年，全国农民工总量稳定在2.3～2.7亿人，其中，外出农民工则达到1.5～l.7亿人。虽然农民工市民化意愿十分强烈，但农民工市民化的实际进程却相对缓慢。

农民工市民化进程相对迟缓存在着深刻的微观因素。农民工要完成从农民到市民的身份转变，需要相当大的个体财产支持才能实现。然而，农民财产性收入不足是一个普遍性的事实。土地是农村的重要资源，土地承包经营权则是农户家庭重要的财产权利，如果能够合理处置土地承包经营权，保证土地产权顺畅流转，充分实现土地产权的财产价值，那么农民的财产性收入会大幅度增加。但是，现有的制度安排对农村土地流转施加了多重管制，妨碍了土地价值的充分实现，减少了农民的财产性收入，迟滞了农民工市民化进程。本质上，新型城镇化建设既要实现“土地”从农村向城市的用途转变，更要实现“人”从农民向市民的身份转换，因此，农民工市民化与农村土地流转之间存在着比较紧密的相互促进关系，只有深入研究两者之间的内在联系，才能真正发现农民工市民化的微观基础，通过改革农村土地制度，推进农村土地顺利流转，有序推进农民工市民化。

农民工市民化与农村土地流转之间存在着持续的互动关系：一方面，农村土地多种形式的合理流转，可以充分实现多元化的土地价值，为农民工市民化提供必要的资本支持；另一方面，农民工市民化程度提高，意味着非农就业机会增加并趋于稳定，这就对农村土地流转提出了迫切需求。

农民工市民化需要巨大的成本支出，这些成本部分由政府公共财政支付，部分需要农民工家庭自己承担。这就意味着，为了顺利实现市民化，农民工家庭需要相当大的财力支持。近年来，虽然农民工工资不断上升，农村居民人均纯收人稳步增加，但是，与巨大的市民化成本相比，农民工家庭的财产数量仍然偏少，需要寻找新的收入来源。土地承包经营权是农户家庭重要的财产权利，如果能够合理处置，实现土地产权资本化，就可以大幅度增加农民的财产性收入，为农民工市民化提供资本支持。产权经济学指出，转让权在产权结构中发挥着关键作用。对农村土地资源而言，在新型城镇化背景下，通过多种形式的土地流转交易，既可以在异质性农户之间实现土地资源的优化配置，也可以合理转换土地用途，还可以经由发展权交易实现土地的多种价值，有效增加农民的财产性收入，为农民工市民化提供重要的资本支持，唤醒未能得到充分利用的“沉睡资本”，在重新配置城乡土地资源基础上，实现农业转移人口向城镇有序转移，协调推进“人口”城镇化与“土地”城镇化。其一，非农就业比较稳定的农民家庭，可以保留土地承包权，流转经营权，获得一定的租金收入。随着国家惠农政策力度不断增强，以及农村土地交易市场逐步完善，土地经营权流转价格将会稳步提高，农民的土地租金收入会不断增加。其二，随着农村土地制度改革的逐步深入，在符合土地规划和用途管制前提下，一部分农用地会改变用途，成为集体建设用地。土地用途改变，会大幅度增加土地价值，产生巨大的增值收益，由农民家庭、农村集体共同分享。

我国现行法律规定，国家为了公共利益需要，可以通过行政权力对土地实行征收或者征用并给予补偿。然而实际情况是，由于“公共利益”范围界定不清，导致许多工商业经营性用地同样经由地方政府征用，从农村集体土地转为国家所有城市土地，地方政府既垄断了土地征用市场，也垄断了土地出让市场，成为典型的双头垄断，产生了一系列社会经济问题，需要进行改革。首先，通过立法形式，明确公共利益范围。借鉴美国等土地征用制度较为完善国家的做法，以清单形式具体规定适用征地的公共利益范围，包括国防、教育、医疗卫生等。凡是没有列入公共利益范围清单的用地项目，均作为一般经营性用地。其次，在公共利益征地过程中，要逐步提高补偿标准，通过引入片区综合地价补偿方法等，使补偿标准逐步接近“公平市场价”。对一般经营性用地，逐步引人谈判机制，由用地主体、农村集体、被征地农民等相关主体直接谈判，决定征地价格等重要事项。再次，在现有改革基础上，积极探索农村集体建设用地直接入市方式，允许农村集体经营性建设用地使用权转让、租赁、股份合作，实现城乡建设用地同权同价。endprint