1998年中国人民银行体制改革

撤销省行，成立9家跨省份分行

改革主要内容：撤销省行，设9个大区行

1998年10月，国务院向各省、各部委批转了《人民银行省级机构改革实施方案》。该《方案》决定撤销全国省级分行，在9个中心城市设立分行。当年11月至12月，9家跨省份分行先后挂牌成立。在不设分行的省会城市设立金融监管办事处和省会城市中心支行。其中，分行主要职责是对辖区内金融机构的业务活动进行全面的监督管理。金融监管办事处的主要职责是，根据分行授权对所在省金融机构实施现场检查。省会城市中心支行除继续履行原市分行职责外，增加承担原省级分行在国库经理、支付清算、现金发行和金融统计等业务中的管理汇总工作。

改革出发点：摆脱地方政府行政干预，加强金融监管

此次改革基于一个重要认识：历史上很多银行不良贷款的形成是地方政府行政干预的结果。朱镕基多次谈及这个问题。1997年11月，他在全国金融工作会议上指出，“政银不分、政企不分，对银行和其他金融机构的行政干预过多，使人民银行不能依法履行职能职责，国有商业银行不能依法行使经营自主权。”同年12月，他在中央经济工作会议上总结讲话时强调，“不是说过去金融领域出现的问题责任都在地方。但是地方党委和政府也确实有影响，特别是市县一级的政府和党委，对银行的贷款行为有很大的影响，造成了许多不良贷款。”1999年1月，他在中共中央省部级主要领导干部金融研究班上讲道，“一些地方和部门的领导干部，缺乏金融知识，不懂金融法律、法规，随意干预银行和其他金融机构的正常经营活动，把金融机构贷款当做财政的钱来花。前些年，许多地方搞‘现场办公会‘资金调度会，往往都是指令银行或其他金融机构贷款。”

改革进程：朱镕基3次会见美联储主席格林斯潘；1997年亚洲金融危机促改革正式启动

此次改革方向较早在中央、国务院有关文件，以及相关法律上明确。1993年，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，以及《国务院关于金融体制改革的决定》都指出，“人民银行的分支机构为总行的派出机构，应积极创造条件跨行政区设置”。1995年3月，《中国人民银行法》明确规定，“中国人民银行根据履行职责的需要设立分支机构”。

推动改革曾一直持慎重态度，力求周全稳妥。1994年8月，朱镕基在北戴河召开的中国人民银行分行行长座谈会上指出，“关于中国人民银行的机构设置问题，现在国务院的精神是稳定。”“现在又动荡起来了，消息不知从哪里传出去了，说要跨行政区划设置人民银行分行……好像马上就要设置大区分行了……我给大家交一个底，人民银行跨行政区设分行，是一个肯定了的方向。但是怎么设置还没有研究，无论怎样设置都得考虑中国的具体情况。美国有12个联邦储备银行，还有25个联邦储备银行分行，这些都是历史形成的。我们究竟怎么跨行政区域设分行还需要比较、论证，需要很长时间。”1995年1月，他在中国人民银行召开的全国金融工作会议上再次强调，“人民银行总行要加强监管力量。机构暂时不要变动，过去曾考虑按地区设分行，这样动作太大，要研究得成熟一点。”

1997年亚洲金融危机爆发促使中央启动改革。1997年11月，党中央、国务院在北京召开历史上有重要意义的全国金融工作会议，会议决定，“为了有效实施货币政策，切实加强对金融业的监督管理，要尽快改变中国人民银行分支机构按行政区划设置的状况，有计划、有步骤地撤销中国人民银行省级分行，在全国设立若干跨省、自治区、直辖市的一级分行，重点是加强对辖区内金融业监督管理。”同时，“成立中共中央金融工作委员会、中央金融纪律检查工作委员会和金融机构系统党委。”

跨省份设置分行主要目的是要加强金融监督管理。朱镕基在1997年全国金融工作会议上强调，“中国人民银行及其分支机构，证券监管部门及其派出机构，要真正把主要精力和工作重点放在对金融、证券业的监管上。”1998年8月，人民银行行长戴相龙强调，“人民银行省级领导要集中时间，集中干部，做好所在地金融风险的防范和化解工作。省分行、地市分行的行长要用一半以上时间领导和处理化解金融风险的工作。”

跨省份设置分行主要是借鉴西方国家特别是美联储的经验。1994、1997和1999年，朱镕基三次会见美联储主席格林斯潘，先后提及，“在适当的时候，我们要将中央银行的分行由按省份设置改为按经济区设置。”“你们有12家地区银行，将来我们也有可能采取按区设行的结构。我们从你们那里学到了很多东西，你们的经验对我们很重要，我们希望学习更多的经验。”“中国关注美国在银行改革方面的经验和做法。我们已把中央银行原来每省份一个省级分行的格局改为设立九家大区分行，旨在加强中央银行的监管，排除地方政府的不当行政干扰。”

1997年，朱镕基在全国金融工作会议上曾解释为什么要借鉴跨区设置分行，“有的同志说，这次银行管理体制改革是照抄西方模式，西方模式不适用于中国。我说，我们的所有宏观调控措施都不是照抄西方模式，都是有中国特色的。我们不是照抄，而是借鉴，不借鉴怎么改革开放？不借鉴不行，西方毕竟搞了几百年市场经济。不借鉴，何时能建成社会主义市场经济体制？”《人民日报》评论员文章指出，改革人民银行管理体制既是从中国国情出发，也符合国际惯例。目前，世界上多数国家的中央银行都是按经济区域或业务量多少设置分支机构。少数原来按行政区划设置中央银行分支机构的国家，后来根据形势发展需要，也进行了分支机构撤并或正准备改革。

改革后续问题与影响：许多业务由跨省份大区分行管理逐渐恢复到按省管理

分行自成立起就直接负责管理所在省份金融工作。对于辖区其他省份，部分业务由分行直接领导各市中心支行，部分业务则通过省会城市中心支行和金融监管办来管理所在省份工作。还有些业务一直未实行跨省份体制。如外汇业务“分行、省会城市中心支行所在城市设国家外汇管理局分局，直接管理所在省、市外汇管理工作”。在国库经理、支付清算、现金发行和金融统计等业务中，省会城市中心支行承担原省级分行的管理汇总工作。1999年，财务会计管理工作恢复到分省份管理。2003年，新成立的银监会完全按省份设置监管局履行职责，为加强金融监督管理而采取跨省份设置分行体制的事实和意义已不复存在。2004年，人民银行最主要的业务部门——货币信贷管理条线也实行分省份管理。因此，分行体制由地市中心支行既受分行领导，也受省会城市中心支行领导，省会城市中心支行既受分行领导，也受总行直接领导，逐渐过渡到分行和省会城市中心支行分别管理所在省份金融业务，但分行在党建工作仍对省会城市中心支行具有领导职能。

人民银行

9家跨省份分行及辖区

天津分行 天津、河北、山西、内蒙古

沈阳分行 辽宁、吉林、黑龙江

上海分行 上海、浙江、福建

南京分行 江苏、安徽

济南分行 山东、河南

武汉分行 江西、湖北、湖南

广州分行 广东、广西、海南

成都分行 四川、贵州、云南、西藏

西安分行 陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆