推进社会中国的建设

何蕴琪+王帅

中国在今天的社会保障，社会福利里面存在一个很大的问题，就是缺少社会公民身份概念。

岳经纶，湖南人，中山大学政治与公共事务管理学院副院长，教育部人文社会科学重点研究基地中山大学行政管理研究中心副主任，珠江学者特聘教授，广东省社会政策研究会会长，中国社会保障G30论坛成员。日前在“羊城学堂·羊城学术菁英”论坛上主讲《新世纪的中国社会保障：发展与前景》。

岳经纶教授长期从事社会保障、社会政策、劳工政策、教育政策、公共管理等领域的教学与研究工作。他提出了“建设社会主义福利社会”、“建构社会中国”、“地域公民身份和福利地区”、“社会保障制度建设既要重视经济保障也要重视服务保障”等观点，引起学界的广泛关注。借《广州思想界》栏目，《南风窗》记者对岳经纶教授进行了专访。

中国社会救助体系须和国际接轨

《南风窗》：岳老师，我们了解到你在做关于中国特色现代社会福利制度框架设计研究，能否谈谈在这方面研究的主要问题？

岳经纶：现在研究重点在社会救助这一块，想对目前的社会救助体制做一些思考，推进社会救助体系的创新。社会救助是贫困治理的基本手段。因此，研究社会救助，就要研究贫困问题。我国社会救助政策研究的一个问题，就是对贫困现象关注不够。目前，城镇低保方面有一个很大的问题，就是随着低保标准的提升，拿到低保的人反而越来越少，比方说原来低保标准是350元的时候，有一1000人拿到，提到650元时反而只有七八百人拿到。这种情况有悖常理。。通常贫困线越高，掉到贫困线里的人越多。现在的制度则是反常的现象。还有一种反常情况，就是我们的低保人数的变化与经济周期没有多少关系，也就是说，不管经济是好还是坏，从低保人数中得不到反映。此外，中国的救助政策和扶贫政策存在一个话语不统一的问题。在国际上，社会救助就是针对贫困问题的;在中国，救助是救助，扶贫是扶贫，两者是分开的。扶贫是指贫困地区的开发，现在所讲的精准扶贫并不是社会救助，而是我们的扶贫办通过精准扶贫的方式，把贫困对象找出来，消除农村的贫困人口。我们的社会救助主要是指低保。

《南风窗》：这种话语不统一会产生什么问题呢？

岳经纶：会产生误解。城市的低保问题似乎没有被看作贫困问题，低保问题只是低收入问题，没有和贫困问题结合起来，很容易被忽略。贫困县、贫困村是一个区域，针对它们的扶贫政策，严格上讲叫落后地区开发政策，但我们用了扶贫这个概念。社会救助政策在全世界范围来讲就是扶贫政策，我们这两个方面做了区分。社会救助政策要创新，就要弄清楚贫困问题、贫困群体。只有这样，才能为社会救助政策找到一个准确的标的群体。然后在这个基础上再来解决救助水平问题。在这方面，我们还有一个贫困线问题，现在我们主要讲低保线，但低保线和国际通用的贫困线之间还存在很大的差异。

我们的低保标准低，一天不到一美元，国际标准是两美元，这样一来，我们的贫困人口就被低估了。目前，低保标准很低，只考虑到人的物理生存需要。可是，在实践中，我们又有一个做法，就是在低保身份上附加各种社会福利。只要你是低保对象，就给你得到其他一些补贴。在贫困线上和国际接轨，有利于认识中国的社会发展水平。不能简单的以贫困人口的多少来显示我们的政绩，应该把实际情况展现出来。为什么我们对贫困问题讳莫如深？其实也是一个面子问题，说多说少都不太好。贫困线的划分也是这样，定得比较高，政府承担的财政责任就大，低了，人家会问：国家真的就这么穷吗？

即使是发达国家，贫困率也在10%—15%之间。我们巧妙地用低保、低收入的概念，把贫困概念遮蔽了。一般研究社会保障的人，都很少把低保对象与贫困联系起来。这是福利体系话语的一个问题。

《南风窗》：在社会服务（社会照顾）问题上，需要做哪些观念的转变？

岳经纶：长期以来我们社会保障主要是社会保险，如养老保险，医疗保险，这些社会保险项目主要解决工业化社会的问题，尤其劳动力市场中的一些风险。我们现在讲“劳有所得”，其实，这个说法有问题。劳有所得是市场原则，政府要做的是让劳动者不（能）劳而有所得，这是社会保障要做的工作。失业保险，养老保险都是为了让劳动者在不能劳动的时候有收入。现在讲的社会服务针对的主要现代社会、后工业社会的一些问题，不是劳动力市场的问题。这些问题，学术界叫做新的社会风险，主要就是人口老龄化带来的养老服务、老人照顾的问题，家庭结构的变化带来的家庭照顾、儿童照顾的问题，以及与此相关的工作与生活，工作与家庭的冲突的问题。

现在我们在大力发展社会服务，广州则在大力发展家庭综合服务中心。这是好的一面。但这个发展里面也存在一些问题。我们也在反思社会工作与社会服务的发展。家综的模式是否合适？它提供的一些标准化的服务是否有针对性？不考虑每个街道的情况，都做基本的养老服务，青少年服务，家庭服务，这些是不是好的选择？通过家综平台来做服务，这样的路径是不是对的？投入产出的绩效又是怎样？现在花了很多钱，但很多人说家综没有什么实际意义，社工也不满，待遇低，每天忙于写文案，文字工作多，没有太多的时间走到社区里去。

底线公平，底线就是公民身份

《南风窗》：相对于家庭综合服务中心，还有哪些社会服务的可能？

岳经纶：应该说，社区有什么需要，有什么服务不足，就可以成立相应的服务机构，不需要一个标准化的社工机构在那里运作。老人社区就应该有老人服务机构来做老龄服务，年轻中产社区就需要多做家庭服务，提供儿童照顾。只有这样，服务提供才能精准。但是现在却千篇一律。政府在购买服务的时候，不一定只限于购买社工机构的服务，有些草根机构正在做的服务也可以购买，比如说关心脑瘫儿童、自闭症儿童的组织，这些组织很需要服务购买，需要政府支持。

现在购买服务主要是民政部门按照自己的政策职能来做的。有一些社会服务是小众需要的，但在现在的模式里统统忽略了，现在提供的很多服务是过剩的，没有真实的需求。

比如现在的家庭综合服务中心都在做青少年服务。可是，去哪里找青少年呢？在现在的教育体系下，青少年哪有时间去找社工，时间都用在学习上了。社工真正能发挥作用可能体现在功课补习上，可是这类服务需求，社工专业服务帮不上什么忙。

我们现在的社工服务购买，其实质是先把机构买下来，机构再用劳务派遣的模式对待社工。但其实一些民间组织在没有政府帮助时，服务已经做的不错了，政府只需要再提供一点点资金就能做的更好了。相比之下，现在的方式成本很高，效率很低。

当前一线城市这么多的流动人口，需要在社区层面为他们提供一些服务，如职业培训。学英语，学社交技巧。可以考虑开设一些这样的课程，让他们免费来学。现在的情况是，家教很流行，价格特别高，一般家庭很难承受。其实，可以提供一些低价格的或者不收费的服务给流动人口，特别是流动学童。

《南风窗》：您之前提到过一个概念就是推进“社会中国”的建设。在当下，如何理解和构建这个概念的设计？

岳经纶：在中国今天的社会保障、社会福利制度里面存在一个很大的问题，就是缺少社会公民身份概念。我们的社会保障制度、福利制度的设计都是基于城乡户籍身份、职业身份来设计的。城市户口居民有一套社会福利制度设计，农村户口居民有一套福利制度设计;在城市居民中，再根据职业身份，比如公务员、事业编、职工、农民工，进行细分，每一个职业都有自己的一套福利制度设计。这就导致了在社会保障领域里形成不了一套统一的体系，这也是为什么现在的老百姓对公务员的福利待遇非常不满的原因。其实，在大部分国家和地区，公务员的薪酬福利待遇、养老金待遇都要比一般工人好，但没有引发公众对公务员的强烈不满。可是，在中国，给公务员提高待遇都会引起民愤。因为我们的福利体制因人的身份不同而存在重大差别，给人强烈的不平等感觉。不是说有差别就是问题。问题是我们差别的存在基础有问题。

西方福利国家也存在基于职业身份的福利差异，但这种差异是建立在平等的基础上。这个平等的基础就是公民身份、公民资格。把基于职业身份的不平等建立在平等的公民身份上有利于不平等被公众接受。而我们只有职业身份、户籍身份的差异，没有一个平等公民身份基础。长期以来，国家只做到了一个雇主的责任，为此给公务员、给事业单位员工提供了比较好的薪酬福利;但没有意识到做作为整个社会的代理人的角色，没有很好地履行作为代理人的责任，导致公众对目前的局面很不满。现在讲底线公平，底线民生。但不要把底线民生变成最低水平的民生。这个底线不是别的，就是公民身份，公民资格。

在我国的国情下要建构起公民身份，推动社会中国的建设，需要强化省级政府和中央政府的社会政策责任。要通过建构公民身份，在这个基础之上设计出社会保障制度，进而建构起社会中国。“社会中国”倡导建立一个在全国范围内，跨越城乡、区域，具有制度空间整合性的社会保障体系。“社会中国”背后的理念是建立全国统一的社会公民身份。