新经济背景下如何实现中国土地管理制度的创新发展

刘岩

摘 要：中国经济在经过高速发展之后，进入了一个新的经济发展常态，对于社会有了一个阶段性与战略性的定们，从而为构建小康社会提供了重要的实现途径，因而对于我国土地管理制度的创新显得更为重要。

关键词：新经济；中国土地；管理制度；创新发展

作为有着“农业大国”之称的中国，土地既是最为重要的也是最根本的一种资源，早在上个世纪八十年代开始，就已经实行了土地管理制度，但随着时代的不断发展，在实施土地管理制度过程中渐渐的出现诸多的问题，需要不断的对其制度改善，从而促进在新经济背景下，我国土地管理制度的创新发展。

一、目前中国的土地管理制度发展现状

（一）对土地管理缺乏长远的规划

在我国目前的土地管理制度过程中，往往只注重短期的利益，而忽略了对土地的长期发展利益，从而形成一种对土地进行无节制的利用，对于土地的管理，应当既要满足当代人的使用需求，也要为后代的利益所考虑。

（二）忽略环境生态问题

在最近几年的发展过程中，由于对土地的过度开发利用，从而导致了人与自然的平衡，引发了一定的生态危机，严重的影响到了我们的生存与发展，并且没有采取相应的措施与改善方法。

（三）土地管理制度的不完善

随着社会经济的不断发展，土地管理制度呈现出不健全、不完善的形态，如比较明显的就是农村土地产权制度的问题，对于集体所有权的行驶不够明确，从而对农村的发展与农业起到了一定的限制。

二、中国的土地管理中产权制度的创新

随着改革开放的不断发展，我国已经建立起比较完善的土地管理制度，而目前我国的土地实行着社会主义公有制，成为了土地经济关系的基础，对于土地的管理，主要体现在了土地使用权制度的创新方面。

（一）城市有偿使用的制度

在1980年之前，我国的城市土地是实行一种无偿、无限期、无流动的土地管理制度，然而在1987年开始，最先由一些试点开始实行征收土地使用费，如深圳，并且颁布了相关的法律，其中明确规定了土地使用权能够依法转让，并且对于商业、旅游、娱乐、金融、住宅等不同的经营用地的有偿制度。这种制度的建立成为了我国土地管理制度中的最大创新制度，为我国的土地管理发展起到了不可替代的关键性作用。

（二）产权分离，建立农村集体土地承包经营权制度

对于我国农村土地产权的制度变革，从农民私有制到集中统一使用制度，随着社会的不断发展，在1982年实施了家庭联产承包制，使得所有权与使用权发生了分离，有效的提高了农民生产的积极性，再到1995年时，相关法律明确规定承包经营权可以依法有偿转让，从而实现了承包权与经营权的二次分离。这种产权分离的制度，使得我国农村土地管理制度有了一个根本性的创新，在解放农业生产力的同时，有效的确保了农民的利益。

（三）实现同地同权原则，建立集体建设用地的使用权流转制度

在我国的很多城市都开始了集体建设用地使用权流转试点与研究，并且得到了大力支持，这一制度将有效的推进了对新农村的建设以及完成城乡一体化的以一次重要创新。如在1996年苏州市就颁布了有关当地对于农村集体相聚量建设用地使用权流转管理的相关条例，并且把其集体建设用地使用权流转试点正式启动。

三、土地市场管理制度的创新

（一）建立一种城市土地储备与出让供给制度

土地的储备制度是在实施城市土地管理与经营过程中的重要制度之一，同时也是我国城市土地用地制度的核心。如在1996年的上海，就是我国第一家的土地储备机构的建立。而国家早在2007年就已经出台了相关的法律法规，从而把土地储备制度上升到法律的层面上，为我国的土地管理规范化提供了制度保障。并且这种制度已经成了了我国城市土地开发与房地产开发的首要管理制度。

（二）集体建设用地与指标流转市场体系的创建

在2008年第十七届三中全会中提出，要渐渐的建立起城乡统一的建设用地市场，并且对于同地同权的概念进行明确化，指出了集体建设用地流转市场的改革方向。而在同年的10月，在成都与重庆分别产生了我国第一家的农村产权交易所与农村土地交易所，第一次创建了集体建设用地使用权指标交易的市场。

（三）健全土地市场管理制度

从改革开放期初土地管理制度的建立，经过多年的不断发展，我国已经渐渐的形成了自己的土地市场结构体系，并且建立起了比较完善的土地市场管理制度，如交易的主体、对象、价格、信息等多个方面。

四、保护耕地的土地管理制度

对于耕地的保护既是我国土地管理的首要任务，也是土地进行合理利用的管理重点。在土地管理制度实施过程中，我国采取了以下几种措施。

（一）建立起最严格的耕地保护制度

根据我国的耕地保护制度的形成以及发展过程，可以分为弱保护期、较强保护期、强保护期与严格保护期，其中严格保护期是从2004年开始到至今，制度的建立核心就是对农田的保护制度、以及用途管理制度、耕地的占补平衡制度、城乡建设用地增减的挂钩制度等这些方面。早在1986年国家就通过相关的法律法规，明确的提出了，把珍惜与合理利用每一寸土地，并且要落实保护好耕地作为我国的基本国策；在1994年国务院审议通过了《基本农田保护条例》，这一法律条例标志着我国的农田保护进入了一个法制的轨道。

（二）不断健全土地利用规划与实施

我国在重新构建土地分类的体系过程中，分别把2000年、2010年以及2020年对我国的土地进行了一个总体的规划，并且在全国省市以及县乡等五级土地的利用进行了整体的规划，从而对于全国的土地结构、分布、强度等资源进行了合理优化配置，实现了各类用地的平衡，有效保护耕地的同时，保障了建设用地的需求。

（三）建立工业用地的管理制度

随着各地为了促进当地的经济发展，往往会采用零低价的出让土地方式来达到招商引资的目的。从而在一定程度上造成了土地资源的浪费与流失。因此，在2004年国务院颁布了工业用地的具体模式，随之在2006年并对工业土地使用树的出让最低价设置了一定的标准，并且需要一律采用“招拍挂”的方式来进行出让，确立“先土地后项目”的这样一种模式。而在各地则强合当地的土地管理情况，出台了相关的实施细则与管理的标准，从而进一步的完善了工业用地的管理制度。

五、发展创新土地管理制度措施

（一）城乡土地统管体制

随着我国的土地管理呈现出这样一种变化过程，由城乡土地多头分散分管渐渐的由城乡统一管理，最后再由国土资源集中进行统一的管理。这种全国土地资源统一管理的制度体制，决定着国家土地管理局统一负责全国的土地、城乡地政的统一管理工作，形成一种五级土地集中统一管理的体制。

（二）土地垂直管理与土地监察制度

在2003年底我国实行了省以下土地的垂直管理体制，这种分级的管理体制，既可以让地方的土地管理部门在业务上得到上级土地管理部门的指导，同时又可以让地方土地管理部门结合当地的实际情况，按照相关法律要求代行国有土地资产管理的职能。

六、如何更好的实现土地管理制度的创新发展

（一）不断完善土地管理体制

可以有效的运用新公共管理理念，强化服务理念，从而建立起适合于当前市场经济体制的土地管理制度，从而有效的促进土地资源的优化配置与合理利用，维护好使用者的权益，使得土地管理制度更加规范、标准与精细化。

（二）运用产权经济理念，健全土地产权制度

要先从法律上来不断完善土地产权的管理制度，并且加快推进集体建设用地使用权流转制度的立法，以及土地储备制度中的缺陷，对于城市用地进行适时的创新规划，切实解决土地管理实施过程中有关产权运行的问题，如常见的小产权房、土地违法、土地发展权等问题。

（三）坚持公平与效率原则

在实施的发展过程中，要建立起一种主体平等、产权清晰、同地同权的竞争有序的城乡土地管理市场，全面形成保障土地市场运行的法律体系。

（四）坚持可持续发展理论

在进行土地管理制度发展的过程中，要坚持可持续发展，实现土地的多样化利用，使得土地健康、安全的发展，并且完成土地利用分区，形成一定的全国差异化土地供给与利用的制度，坚持以人为本，可持续发展的利用土地。

总之，土地的管理与人民的切身利益、民族发展有着直接的关系，因此，在新的经济背景下，需要不断的加强和促进土地管理制度的创新发展，并且进一步完善土地管理的相关法律法规制度，有效合理的利用好每一寸土地，努力发挥好土地管理的主体作用，推进土地管理制度的改革创新，并针对具体实施过程中所产生的问题采取积极的解决方法。

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