针对行政执法人员行动逻辑完善相对人程序性权利

任必识

摘要：读罢吕尚敏老师的《行政执法人员的行动逻辑》一书，收获颇多。以往的行政法学研究多数集中在行政行为上，而极少关注行政执法人员这一个个单独的执法个体，认为行政执法人员既然处在行政机关的层级结构当中，就能自然而然地以本集体的共同目标为导向进行具体的行政执法行为。然而就法理而言，任何制度只有以人作为研究的重心和最终落脚点，这种制度的安排才能是有效的。

关键词：行政执法人员；相对人程序性权利

由于行政行为结果理论观念的持续影响和我国行政组织法的欠发达等原因，行政法学理论往往漠视行政执法人员在执法过程中的主体地位。而吕尚敏的研究则将重点放在执法者的执法环境分析之上。她认为，尽管法律为执法者预设了多种行为模式，但执法人员在具体的执法活动当中有自己的行为模式，法律只是他们需要考虑的多种因素之一，法律要想实现对执法者的最大控制权，就要尽量压制其他变量对执法者人员的作用强度。

本文仅就各种规范性变量和非规范性变量中的相对人的“抗辩”进行论述。针对行政执法人员在执法过程中采取的行为模式进行描述分析，针对这些可能出现的阻碍法律实施的行为模式，针对性的提出设置相对人程序性权利的构想，以期使法律成为行政执法人员执法过程中首要考虑和遵循的因素，进而达到行政法治。《行政执法人员的行动逻辑》原文最终的解决办法是完善我国的行政组织法，通过改善行政组织法的规范体系和内容以及行政组织法的基本理论观念实现法律对行政执法行为的统治。而本文的着重从相对人的程序性权利方面，加大法律对执法人进行行政执法行为的影响，实现行政法治。而对行政组织法的问题不予讨论。

现代行政法平衡理论主张改变相对人作为行政法律关系客体的局面，而将相对人作为行政法律关系的另一方主体，形成行政权——公民权的基本行政法律关系格局。行政权和公民权在实体法上不对等、不平衡，但并不影响在程序法上公民拥有更多的程序性权利，与行政机关形成两方相互对抗的行政法律关系，使相对人更加积极有效的参与到行政法的运行过程中。而联系到本文，行政执法人员在执法的过程中除了法律以外还受到上级意志、司法审查、代议机关的监督、行政相对人的抗辩、行政习惯与经验、自然情感、利益诱导、大众传媒的舆论等多种因素的影响。前面已经讲到，要实现法律对行政执法人员的绝对控制和影响，就要在动态的行政执法过行程中实现法律对其他不利于行政法治的因素的压制。从相对人的抗辩这一角度来讲，首先，要扩大抗辩这一概念。原文中的抗辩仅指相对人陈述和申辩的权利，而本文要将这种权利扩大到相对人所有的程序性权利。其次，当事人拥有更多的程序性权利之后，能够积极主动的参与到行政执法活动当中，对行政权力起到制约和的作用，促使行政执法人员更加关注相对人的利益。通过立法为相对人设置更多的程序性权利，使相对人对行政机关的对抗法律化、规范化，动态的、及时的监督和制约行政权力，最终达到行政法治的目标。

一、卷宗查阅权

由于卷宗是一个行政机关或者行政执法人员据以作出某种行政决定得根据，是记载行政程序事项的文本，当然广义上也包括各种证据。所以，对于相对人的知情权，亦或是权利救济时作为证据使用都具有重要意义。卷宗查阅权源于行政程序法中的行政公开原则，也是宪法规定的民众知情权的重要内容。比如在行政许可案件当中，公平竞争的相对人有必要知道行政机关将一般禁止的事项授权另一方从事据以作出决定的卷宗，以维护自己的知情权和进行权利救济。现实当中，行政及法人员出于各种心理，特别是在这一行政决定是枉法作出的情况下，往往会想尽各种办法，使相对人的卷宗查阅权难以得到维护。比如，单纯的直接拒绝查阅、长时间不予答复说明、以相对人所要查阅的卷宗涉密等理由拒绝查阅。针对行政执法人员的这种行为模式，法律应当充分的保护相对人的之一权利。具体措施包括：第一，规定相对人提出卷宗查阅要求后行政机关作出答复的最短时间，而且这种答复必须是书面答复。第二，如果对相对人提出的卷宗查阅要求予以拒绝，必须书面说明理由。第三，对相对人卷宗查阅的方式应该予以多样化，包括照相、复印、摘抄等方式，本着方便相对人的原则充分保护相对人的卷宗查阅权。

二、获得通知权

获得通知权是相对人参与到行政过程中的前提条件，当然也是实现和维护其他权利的前提条件。然而现实当中，行政执法人员基于理由依据不够充分、害怕相对人维权等原因，在作出具体行政行为后想方设法不让相对人知晓，或者尽量推迟相对人获知具体行政行为的时间，亦或是出于某种目的控制相对人获知行政决定的时间。所以法律要对相对人的获得通知权予以维护。第一，通知必须在合理的期限内进行，有些执法人员在做出一些行为之前确实通知到了相对人，但是往往通知的比较晚，没有给相对人做准备留有足够的时间。第二，通知的内容必须充分，必须包含与行政相对人的切身利益有直接联系的信息。第三，应当以方便相对人的方式送达相对人，具体是何种方式也可以由相对人和行政机关共同协商。

三、陈述权

陈述权是指行政相对人向行政机关以及行政执法人员表达自己对案件事实以及适用法律问题的意见和看法。据此行政执法人员能够通过案件亲历者的表述了解案件情况，是维护相对人合法利益的良好途径。由于我国的传统遵循坦白从宽，抗拒从严的政策，对相对人的陈述申辩权长期处于漠视的状态。而现实当中，执法人员往往对相对人的陈述和表达置之不理。或者是对相对人的陈述申辩不予考虑，仍然以自己的意志作出行政决定。所以法律要对相对人的陈述权予以保护。第一，只要相对人对执法人员作了陈述就应当记录在案，形成笔录，并应该对相对人提交的书面陈述申辩意见出具证明收到的收据。第二，不应该严格要求相对人作出陈述申辩的方式形式，应当方便相对人，相对人以口头方式进行申辩的，执法人员应当及时予以记录。第三，在作出具体行政行为时，正式的文书上应当对相对人的陈述申辩的采纳情况予以说明，不予采纳的也要说明理由。

四、拒绝权

拒绝权是指当行政执法人员作出的具体行政行为存在重大且明显的违法事由的时候，法律所赋予相对人的一种不待有权机关撤销或者宣布该行政行为无效就能够通过自己的判断对该行为采取不履行、不合作的行为的权利。尽管行政法律的完善以及监督体制的完善使得行政执法人员一般不会做出存在重大而且明显的违法事由的行政行为，但为了充分维护相对人的合法利益，制约和监督执法人员的执法行为，赋予相对人拒绝权仍然是非常必要的。我国的《行政处罚法》和《税收征收管理法实施细则》都规定了相对人的拒绝权。这项权利应该在更多的法律中得以确立。除此之外，相对人还应该享有一系列的申请权。

行政执法人员是理性的经济人，在复杂的执法环境中，其执法行为受到多种因素的影响。要达到行政法治，就要使法律成为行政权力运行的最高准则，尽量压制其他可能影响行政执法人员依法行政的变量，而通过立法确立相对人的程序性权利，有助于相对人积极主动的参与到行政活动当中，持续动态的促使行政执法人员依法行政。所以，更好地针对行政执法人员的行动逻辑维护相对人的程序性权利，符合平衡论理论要求，也是针对行政执法人员的行动逻辑做出的有力回应和措施。（作者单位：黑龙江大学研究生院）