土地财政实施机制研究<br/>——以珠江新城为例

土地财政实施机制研究
——以珠江新城为例

2016-06-27李凤珍谢石营

长江大学学报(自科版) 2016年15期

关键词：城市规划

李凤珍，谢石营

(中山大学地理科学与规划学院，广东广州 510275)

土地财政实施机制研究

——以珠江新城为例

李凤珍，谢石营

(中山大学地理科学与规划学院，广东广州 510275)

[摘要]土地财政的微观实施机制是城市研究的一个重要问题，探究城市政府基于城市重点发展地区的土地经营模式以及融资机构与开发商在其中的角色和作用，对理解城市土地财政的具体运行机制具有重大作用。以广州市新中心区珠江新城为例，从土地财政运作的主体、初始动机、影响因素和运行过程4个方面对土地财政的实施机制进行探讨。研究认为，城市政府在追求土地财政收入过程中，利用城市规划改变土地规划条件和引导基础设施集中建设提升了土地价值，并通过土地供应管理的手段实现土地交易价格的上涨，而金融机构在城市政府经营土地的过程中发挥着土地银行的重要作用，同时土地财政收益主要用于城市基础设施和重大项目建设。

[关键词]珠江新城；城市规划；土地财政实施机制

改革开放以来，总体发展环境的改变带来了中国地方政府角色的变化。在财税体制改革和官员晋升的制度下，中国的城市针对资本展开了激烈的竞争，因而具有城市企业主义的特点[1～3]。在这样的背景下，城市规划从计划经济时期的资源分配的工具不断发生演变，成为政府土地管制的工具，服务于以土地增值为核心的城市增长机器，目标是使城市在发展的竞争中获得更高的经济竞争力。

对于城市的空间组织来说，政府是最重要的行为主体，政府的力量既可以体现为用发展战略规划和城市规划等技术手段直接主导城市建设，同时也可以是通过各种经济调控方式，影响企业和个人的行为决策，进而对城市社会空间的演变产生影响[1]。作为一种制度安排的城市规划，其最根本的作用在于通过一系列的有关土地和空间的安排，降低城市土地开发中的交易成本、明确土地开发的权利、提供市场与社会所需要的公共物品，进而提高土地资产的价值和城市的经济增长[4]。

20世纪90年代以来，伴随中国城市土地财政收入快速增长，广州城市空间拓展的速度大大加快了。在过去的几十年里，尽管基于城市政治经济学视角对中西方城市进行的研究已经分别就城市土地财政的形成机制和城市空间快速拓展的机制提供了多维的视角，在土地收益的激励下，城市政府从城市空间拓展中获得了大量的土地收益。但是，城市政府土地财政的实施机制与城市空间拓展之间的关系需要更为详实系统的实证研究。为此，笔者试图以政治经济学的视角，聚焦广州市珠江新城城市规划的调整和变更，探讨政府城市规划及土地供应管理决策在土地财政实施过程中的作用。

1案例选择原因

选择珠江新城作为土地财政实证案例主要基于如下两个方面的原因：第一，珠江新城提出的时间是1992年，当时土地有偿使用自1989年在深圳开始后，成功推动房地产发展和建设的第一波高潮，与之伴随的是城市政府通过土地有偿使用获得预算外的土地出让金，用于基础设施建设等用途。而珠江新城的土地交易活动主要在1992年到2010年期间，刚好经历了广州市土地财政从萌芽到兴旺的阶段，并且珠江新城属于广州市级层面运作的一个项目因而是一个能够更好地剖析广州市在市级层面推进土地财政实施的典型样本。第二，珠江新城的建设从项目确定阶段就具有明显的土地财政运作的意味。20世纪90年代广州市为进一步提高中心城市的地位并发挥其作用，提出建设现代化国际大都市的发展目标，同时提出依照“高标准、大规模发展第三产业”的要求进行城市发展谋划，由此产生了地铁1号、2号线和珠江新城新中心区为代表的一系列城市建设工程项目。但是当时广州市的财力并不充裕，1994年广州市财政收入64.87亿元，财政支出75.77亿元，预算内财政赤字10.9亿元，而且预算内财政赤字一直在扩大，广州市政府一直在为城建资金如何筹集而困扰[6]。同时，1993年底地铁1号线动工，又需要政府投入大量的资金。恰好1993和1994年的广州市处于房地产高潮，市场对土地资源的需求开始旺盛，土地价值开始凸显。广州市政府在此看到了良好的契机，希望通过土地有偿使用出让，以土地运作筹集城市建设所需的资金。因此，珠江新城成为由广州市政府统筹的项目，建设资金来源和土地出让收入的支出放在市级层面来运作，不但要追求土地财政，还要考虑政府政绩、社会影响等复合因素。由于珠江新城开发过程经历了广州市土地财政由缓慢增长到兴旺发达的阶段，因而可以作为深入研究广州市土地财政实施机制的典型案例。

2珠江新城城市规划调整与土地财政实施过程

珠江新城的土地经营的主体以广州市政府为主，虽然包括广州市地铁公司、市属企业等机构，但是土地收储和土地出让的推进，都是由广州市政府主导，而且通过珠江新城的土地运作获取的土地收益也是由市政府统筹用于地铁等重大基础设施建设。

城市政府建设新区需要支付新区的基础设施建设成本，并且会损失放弃旧城开发产生的机会成本，因而新区的建设必须以土地租金收益大于上述2个成本之和作为前提。城市规划是市政府推高新区土地租金的一个重要措施，在土地财政实施的过程中，一是通过城市规划确定规划条件(用地使用性质、容积率)、区位(交通基础设施建设)、周边用地对外的正的外部性(公共基础设施项目、绿化、开敞空间和高校等)来提升土地的价值；二是广州市政府以政府信用做担保，通过城市规划确定了广州城市空间向外拓展的框架，包括城市空间拓展的方向、城市重点发展地区的位置、发展定位与主要功能等，这有助于政府与市场共同培育地方化经济与城市化经济，实现土地、人口、资本在同一经济载体的集聚开发并产生规模效应，从而降低了城市空间拓展的不确定性，提升了市场对于城市重点发展地区土地潜在租金的期望值。同时，培育市场对于经营性用地的需求，进而通过出让经营性用地，获得更高的土地出让收益。为达到此目的，通过珠江新城的开发建设过程来充分体现上述土地经营的过程。

2.11993年规划方案——根据地块划分小而多的特点，将土地潜在收益最大化

1993年空间规划方案的基本出发点是以建设地铁所需的资金量为前提，将珠江新城范围内的土地出让收益最大化，使珠江新城的土地出让收益能够支持地铁1号线和2号线的建设。该规划方案把珠江新城分为402个细分地块，可出让地块180个、面积共780万m2。由于商务用地非常大，采用规范规定的最低公共服务配置标准，按《广州市城市规划管理办法实施细则》公共建筑定额指标的下限规定布局公共建筑。通过这样高密度的开发，按照当时的地价(3500元/m2)计算，珠江新城预计可获得土地出让金220亿元，扣除成本后，还有超过100亿元的土地收益，以此解决地铁建设资金的难题[5]。该规划方案的特点是地块划分多而小，最小地块的只有几千平方米，使得可能参与土地开发的潜在开发商的数量增加，以细化的地块划分推高容积率，从而实现土地潜在收益最大化。

1993年珠江新城规划提出后，广州市房地产投资环境发生了重大变化，商品房开发用地占发出规划用地许可证的比率一路下降，1993年为45%，1994年为29%，1995年下降到22.7%。另一方面，珠江新城的征地工作也不顺利，由于农民交地迟缓等原因，导致土地开发中心资金周转出现困难。截止到1996年6月20日，珠江新城征地369.9hm2，这些用地上共规划了953万m2的建筑面积，其中已成交了103万m2的建筑面积的土地，还有850万m2建筑面积的土地未出让[6]。1992～2000年，受宏观经济形势的影响，土地交易市场冷淡，价格低走。

20世纪90年代是国家住房市场从出现到过热，再到调控温度发展的时期，1992年开始，我国开始推行全面房改，住房公积金制度也开始全面推行，并从1993年启动“安居工程”。1992年后，由于房地产业的急剧快速增长，我国房地产市场在部分地区出现混乱局面，在个别地区甚至出现较为明显的房地产泡沫。1993年底，由于国家推行宏观经济调控，房地产业受到影响，其投资增长率普遍回落，导致房地产市场在很长一段时间后才得以复苏。

珠江新城的土地开发自1992～2000年，刚好遇上国家的宏观经济过热和调控阶段，使得珠江新城在一阶段的发展受限。为了应对“九五”期间巨大的基础设施建设资金缺口，广州市政府在珠江新城的土地出让上做了极大让步。珠江新城的土地出让价格原本是按开发成本和地铁所需的建设资金结合市场情况进行制定的，每年输出资金金额达十几亿元用于地铁建设。但是在1993年和1994年广州市房地产市场火热的时候，珠江新城的很多用地并没有完成土地整理，不能马上出让。而后1995年后房地产市场降温，同时碰上1997年6月的亚洲金融危机，土地成交市场疲软。在这种背景下，广州市政府将土地出让地价从原来珠江新城测算的3500元/m2的起始地价一路降至2800元/m2，同时尽量将地块整体打包出让，以期尽快回收资金，支撑城市基础设施建设发展。根据资料显示，截止至2001年底，已签地块出合同共达102亿元，但实际2002年底才收回45亿元[5]。并且土地出让主要以房地产开发为主，用于培育生产性服务业的地块出让情况并不乐观。同时，该阶段土地出让的价格不高，部分地块的出让甚至低于规划初期土地收益测算3500元/m2的标准。

从表1可以算出，广州市“九五”期间土地出让收入只占全社会固定资产投资总额的3.57%，占市建委固定资产投资额的23.53%，占财政收入的比重也仅有18.64%[5]。由此可见，由于土地财政收入数额较小，并没有成为城市固定资产投资的主要来源。这从侧面反映了1992年珠江新城规划的预设的“地铁血库”的初衷并没有实现。

表1　广州市“九五”期间全社会固定资产投资、建委口投资、财政收入和土地收益　亿元

由此可见，广州市城建和基础设施建设的资金需求对珠江新城土地开发具有重要影响。一方面，珠江新城土地出让的数量、价格受宏观房地产市场形势的影响，土地出让并不是由政府单方面决定，而是政府不断适应市场发展的过程。另一方面，政府的用地出让计划也受自身的城市整体基础设施建设资金需求的影响，不能仅仅考虑单个地块的开发建设，需要根据城市整体发展的需求，结合基础设施的资金需求情况，调整土地出让的价格和数量。

2.22002年规划方案——提高开发强度，提升空间品质，打造广州CBD

直至1997年，珠江新城的土地收储工作有了进一步的推进，政府开始将土地推向市场，但是正好遇到1998年亚洲金融危机，广州市写字楼市场几乎全线停顿，所以珠江新城的土地出让工作并不成功。此时广州市政府已经在珠江新城基础设施建设方面投入超过30亿元，而珠江新城的商务办公用地却没有市场需求，无法回收资金，也无法及时为地铁的建设提供建设资金。针对上述情况，为了顺应市场需求，在1999年到2002年期间进行了珠江新城规划调整工作。此外，进行珠江新城规划调整还有2个重要背景，一是广州市已经确定要申办亚运会，有必要建设城市中央商务区(CBD)，二是房地产市场的回暖，使得广州市中心区位的地块价值上升，建设CBD是可为的。因此，将珠江新城按照CBD的要求进行规划调整，强调空间品质的营造，增加地标性的建筑和商务办公用地的增加，根据高品质CBD的空间要求来进行规划调整。

相较于1993年的规划方案，2002年规划方案的变化体现在以下几方面。一是提高开发强度，并且提高付租能力最高的商务用地规模，建设超高层地标建筑。在总建筑面积方面，由原来的1487.40万m2增加为1592.21万m2，增加了104.81万m2。在住宅/商住用地方面，住宅总面积由1993年规划方案的605万m2调整为617万m2，增加12万m2建筑面积。商贸/行政办公用地中办公总建筑面积由639.37万m2降至584.59万m2，但是由于增加了东塔、西塔两大办公建筑，因此商贸/行政办公总建筑面积为757万m2，与1993年的规划方案相比，增加了118万m2的建筑面积。文化娱乐、旅业酒店、市政设施等其他公共服务性设施用地由原来的243.03万m2降至63.52万m2，减少了179.51万m2[6]。二是提升空间品质。强化珠江新城中轴线的空间、景观与环境建设，将1993年规划方案中128m宽的中央林前大道调整为80～230m的绿色开敞空间，增加广场和绿化用途的土地，并设计了新中轴线的一系列广场。三是重新整合地块。改变1993年的规划方案中小地块开发的“楼看楼”模式，将大约440个小地块整合为269块综合开发单元地块，采用建筑围合的布局，将楼群间的绿化进行集中规划，以最大化街坊公共花园[7]。四是将部分市级公共服务设施配置在珠江新城，包括市级医院、广州歌剧院、广州博物馆、市图书馆和市青少年宫等，并提高社区级公共设施的建设标准和公共配套设施的建设水平[8]。

上述变化的重点在于这个规划通过营造高品质的空间，提升公共服务设施供给水平，特别是通过重新布局中心轴线，提升珠江新城整体的空间品质，同时积极整合原来划分过于细小的地块，并通过规划建设包括歌剧院、博物馆、图书馆、青少年宫、国际医院等一系列大型公共建筑设施，以及建设东塔、西塔超高层办公建筑，塑造珠江新城的空间品质，吸引人口和活动的集聚，营造广州新中心区CBD，在此过程中伴随的是土地潜在收益的提升。

2001～2004年房地产市场恢复，珠江新城推行规划检讨，重新确立中心区CBD定位，土地出让价格上升。2000年广州市进行战略规划，按照“东进西联南拓北优”的八字方针拉开城市发展空间，使得广州经历了经济增长和人口集聚的新时期。2003年以后，市政府在城市文化中心区建设广东博物馆、广州歌剧院、广州市图书馆、广州市第二少年宫的市级四大文化建筑，通过公共财政投入，使整个区域的价值凸显出来，这给开发商以很大信心。全市层面的发展和市一级公共设施的建设使得中心区土地市场火热，珠江新城作为CBD，其开发也开始具备市场基础。随着宏观市场的回暖，2000年到2004年珠江新城土地供应开始恢复，根据土地出让数据，该时期土地仍以商住地块为主，但也开始出现商务办公地块的出让，土地均价稳定在2万元/m2左右，按照容积率计算，该时期的楼面地价超过原来规划的3500元/m2的标准。随后珠江新城公开出让的土地均价一路上升，到2009年达到了8万/m2以上。

由于珠江新城的大部分土地在2004年前通过协议方式出让给开发商，而对于剩余的公开出让的土地，政府为了支持生产性服务业的发展，吸引一些重要的企业入驻，将商务办公用地以较低的价格出让，因而珠江新城出让的经营性用地的价格水平与它作为全广州的新CBD地位并不完全相符。但是，由于员村地区受到珠江新城正的外部性的影响，成为土地价值增长幅度最大的地区，楼面地价高达1.1万元/m2，比2006年翻了一倍以上。由此可见，虽然珠江新城本身的开发并未为城市政府带来大量的土地出让收入，但紧邻珠江新城的员村地区土地价值的大幅增长表明，珠江新城开发对于周边地区土地价值的增长有较大的正外部效应，珠江新城开发对于促进广州土地出让收入增长具有重要的作用。此外，珠江新城以土地资源引进了中大型企业总部数量在70家以上，为广州市带来了可持续的大量税收收入。

3讨论

3.1关于土地经营主体

珠江新城土地经营的主体以广州市政府为主，虽然包括广州市地铁公司、市属的企业等机构，但是其土地收储和出让的推进，都是由市政府牢牢掌控。广州市政府对珠江新城的土地经营模式(图1)表明，土地财政不是政府单方面可以实现的过程，还需要考虑市场的参与，通过政府和市场合作，才能够实现土地财政，而金融机构在城市政府经营土地的过程中发挥着土地银行的重要作用。

图1　珠江新城土地经营模式图

3.2关于初始动机

开发珠江新城的初始动机主要基于2个

方面，一是通过土地运营获得土地收益以解决政府基础设施建设财政资金不足的问题，二是通过建设CBD，推动高端产业的发展，提高广州市的区域地位，增强城市综合竞争力。

3.3关于影响因素

广州市土地运营对土地价值的提升效果主要受宏观经济形势、空间规划和土地供应管理的影响。第一，土地价格受宏观经济形势的影响，与国家宏观经济形势和政策紧密相连。20世纪90年代国家经济加速、过热、调控，伴随着房地产市场的变化，直接影响珠江新城的土地交易状况。第二，城市规划是影响土地价格的另一个重要因素。城市规划作为政府管控空间和划分出让地块的工具，对于地块出让价格会产生重要影响。珠江新城1993年规划方案的土地划分方式过于细小，加上公共服务设施规划的标准过低，曾一度影响城市新中心区土地运营的效果。而2002年规划方案通过提高开发强度和提升空间品质，使得土地价值上升。第三，土地供应管理是影响土地价格的第三大因素。珠江新城建设初期，由于全市办公用地的出让多点开花，珠江新城在长达几年时间内都没有完成办公用地的出让，随着广州市停止除珠江新城以外的所有办公用地的供给，珠江新城办公用地市场才开始出现积极变化。

3.4关于运行过程

土地出让收入的实现过程包括空间规划、融资、土地收储、土地出让、土地收益使用和分成。政府要获得土地财政，首先需要一个具体的空间或者发展项目，通过制定空间规划，划定发展区边界，使市场对于该区域的未来发展形成良好的预期。然后通过政府直接向银行贷款，保障土地收储和开发的资金需求。最后是土地的供应管理，政府通过制定土地出让计划，将土地向市场推介，并根据不同诉求选取“协议出让”和“招拍挂”公开出让，最大程度地保障地块顺利出让，最终获取土地收益。此外，在土地收益的使用和分成上，土地收益大部分被用于基础设施建设和政府重大项目的资金投入，部分则由参与土地运营的各个主体按照事前约定或者投资比例等条件进行土地收益的分成。

综上所述，政府在追求土地财政收入过程中，利用城市规划和土地供应管理这些土地经营手段，通过改变土地规划条件和引导基础设施集中建设提升了土地价值；通过拉高定位和宣传手段提高土地资产升值的预期，进而通过土地供应管理的手段实现土地交易价格的上涨；金融机构在城市政府经营土地的过程中发挥着土地银行的重要作用。

[参考文献]

[1]董再平.地方政府“土地财政”的现状、成因和治理[J].理论导刊,2008,(12):13～15.

[2]周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究,2007,7(6):36～50.

[3]杨上广,王春兰.国外城市社会空间演变的动力机制研究综述及政策启示[J].国际城市规划，2007，(2):42～50.

[4]张五常.中国的经济制度[M].北京：中信出版社,2009.

[5]林树森.广州城记[M].广州：广东人民出版社,2012.

[6]袁奇峰.21世纪广州中心区商务区(GCBD21)探索[J].城市规划汇刊，2001,(4)：31～37.

[7]袁奇峰.蜕变珠江新城——从新城市中心到中央商务区[J].房地产导刊,2006,(18)：29～32.

[8]方浩,李鹏,任小蔚.珠江新城规划和发展回顾[J].城市规划，2009,(33)：87～91.

[收稿日期]2016-03-10

[作者简介]李凤珍(1982-)，女，博士生，研究方向为城市经济、土地财政和城乡规划，23825382@qq.com。