论公民监督权与官员名誉权的冲突与平衡<br/>——基于宪法维度的思考

论公民监督权与官员名誉权的冲突与平衡
——基于宪法维度的思考

2016-06-24米恒中共枣庄市委讲师团山东枣庄277800

桂海论丛 2016年3期

□米恒（中共枣庄市委讲师团，山东　枣庄　277800）

论公民监督权与官员名誉权的冲突与平衡
——基于宪法维度的思考

□米恒
（中共枣庄市委讲师团，山东枣庄277800）

摘要：公民监督权与官员的名誉权是涉及到公民基本权利与政府关系的宪法问题，宪法价值更倾向于公民监督权的保护。平衡二者关系，应将宪法精神融入法律解释之中。公民监督权要明确界限，在防止名誉权受到过多侵害的同时，应清晰界定权力对公民监督权限制的尺度。

关键词：监督权；名誉权；合宪性解释；公民；官员

随着互联网的发展，公民在网上就公共事务的发言讨论将日益热烈，其中涉及的批评性言论与官员①名誉权之间的冲突会出现经常化的趋势，如何在法治框架内平衡二者之间的冲突就成为当今亟需应对的新课题。

一、监督权是宪法民主原则赋予公民的权利

我国《宪法》第41条规定的公民监督权是一个内容丰富、性质复杂的权利体系。就其性质而言，批评权、建议权、检举权属于政治性权利，国家赔偿请求权则属于非政治性权利，而控告权、申诉权既可以是政治性权利也可以是非政治性权利［1］。公民监督权与官员的名誉权不仅仅是私权利之间的民事关系，也不能单纯根据其严重程度升级到刑法中的诽谤罪，其核心是关系到公民基本权利与政府关系的宪法问题，因此，这类事件的冲突与平衡首先要从宪法的视角去审视②。

在宪法框架内国家权力正当性来源于人民的同意，尊重多数人的意志，同时保证少数人的基本权利是宪法民主原则的基本要求。选举仅仅是宪法框架内民主运行最引人注目的一部分，它并不是宪法民主原则的全部。公民在表达自由的前提下就公共事务进行充分的讨论，对影响切身利益的权力行使以及公共政策进行公开的监督和讨论，由此整个社会就能获取充分有效的公共信息。只有在丰富的信息面前，公民才能做出真实、明智的判断，体现出权力来源于真实的同意。如果公民就公权力、公共事务的批评建议等监督权无法得到保障，相关的信息就会有所缺失，人民同意的真实性就会有所消减，进而动摇宪法民主原则的根基。此外，公民参与本身也是一种民主价值，在公民行使监督权的过程中，个体的声音可以被社会倾听，人们会体会到自己是社会的成员，而没有被排除在社会运行的程序之外。从公民的言论中，政府可以获取相关政策法规、公共决策的反馈信息，和公民进行有效交流，进而对自身进行调整，使权力行使能够更好地体现民意。

既然国家权力来源于人民的同意，公民有权利监督约束政府。在现代社会里，公民享有了解政府公共事务的知情权，可以评论、批评政府的公共决策，揭露官员滥用权力的行为。公民可以通过网络及其他途径积极建言献策、参政议政，公民监督权的行使，尤其是公民批评权的运用，使得一些关系到广大民众利益的公共决策得以重新评估，政府实行的公共政策将更多地吸纳民意，使其更加合理。如前些年厦门PX事件，虽然过程历经波折，但可以看出政府同公共舆论的主体公民之间双向交流更倾向于产生好的社会后果。此外，当公民认为官员运用权力不当时，可以对其进行批评和揭露，引起民众及媒体的关注从而对权力起到约束的作用。近两年来，网络反腐成为公民监督的重要形式，对“苍蝇”和“老虎”级官员均产生了极大的震慑力。

二、宪法视域下监督权与名誉权的关系

公民的监督权与官员的名誉权都是宪法规定的基本权利，当两者在现实中发生冲突时，需要厘清冲突的本质，对冲突的基本权利进行价值与利益衡量，选择其中更为重要的基本权利予以优先保护。当然这种优先保护仅仅是一种价值导向的思考方式，针对具体个案时，还需要在价值导向的大框架内，甄别案情的具体细节。由于公民批评和检举的是权力行使、公共决策等政治性事项，公民监督权与官员名誉权的冲突就不应仅仅视为宪法范畴内两种平等主体之间基本权利的冲突，其实质是公民行使政治权利和政府公权力之间的关系。宪法规范主要涵盖两部分内容：一是权力规范，规范国家权力的职权与程序；二是人权规范，规定公民各项基本权利。宪法的核心价值在于人权保障，宪法规范权力行使范围、程序最终目的也是为了防止公权力对私权利的侵犯。因此，在公民的监督权与官员的名誉权之间，宪法价值是更倾向于公民监督权的保护。事实上，我国当前侧重公民监督权的保护，无论在规范还是在现实层面都具有重大意义。

（一）从宪法基本权利冲突利益衡量的角度来看，在特定的范围内公民的监督权所带来社会效益要大于官员的名誉权。一般来说，除了煽动、宣扬暴力的言论之外，公民基于监督权所发表的政治性言论只是基于不同视角来表达自身见解，一般没有绝对的对错之分。现代法治社会需要不同立场的观点自由交锋，在交锋的过程中形成多数人的观点，进而凝聚成社会共识，在社会共识的基础上形成社会制度、法律法规以及公共政策。但这种多数人的共识并不是一成不变的，它是随着时代发展不断改进完善的，只有保持这种言论自由交流、相互辩驳的空间，才能使国家的制度、法律、政策可以与时俱进，汇集共识，体现民意，展示理性。“如果言论形成了对普遍福利至关重要的公共舆论，那么私人利益必须让步。当言论涉及的是公共话题从而有助于公共意见形成的时候，就更是如此”［2］。就如苏力教授所言，言论自由可以说本身就是公共选择或社会选择得以进行的先决条件和前提条件，因此具有一种逻辑上的先在［3］。这并不是否认官员名誉权的存在和重要性，只是其无法同公民政治性言论处于同一地位。事实上，官员由于掌握着比普通人更多的社会资源，其滥用权力对社会造成的危害后果更大，因此官员应对公民监督保持更大容忍度。同时，官员由于掌握权力，富有影响力，其保护自己名誉的能力和手段要远远超过普通人，所以对其名誉权保护程度要适度压缩。

（二）从现行宪法规范化解读，公民监督权应该受到更严格的保护。我国宪法第35条规定公民享有言论自由，而宪法第41条又规定公民享有监督权。言论自由规范领域要明显宽于监督权，言论自由强调人的思想领域自由交流，既包括文学、艺术领域争鸣，也涵盖政治、经济观点的讨论，在言论自由的社会中人们可以就不同观点大胆讨论，在自由交流环境中去伪存真，追求真理，促进个人自我认知的提高和人性的自身完善。监督权是言论自由规范领域内一个特殊规定。换言之，监督权是言论自由针对权力层面的特别强调，主要集中在公民对政府及官员的批评、监督以及揭露，因为其主要涉及与公共利益相关的领域，宪法所以给予特别规定。可见监督权外延比言论自由小得多。“一项基本权利的规范领域愈广，则其保护程度越低；规范领域愈窄，则其保护程度就愈高”［4］。所以，从宪法维度来看，公民的监督权的保护程度要明显高于言论自由。公民在行使监督权时并不要求公民公共言论完全真实正确，公民发表的公共言论保护的标准不应该是正确与否，而应该是对信息交流有无贡献。换言之，多元化的开放社会，对同一个问题可以从不同的视角来看待。如果无法证明公民的公共言论具有恶意，只要其相关言论对公共问题的信息交流、思想碰撞能够有所裨益，在一定程度上就能够促进公共利益，那么其就应该受到宪法公民监督权的保护。

（三）制约权力的现实需要。权力倾向于自我扩张，天然具有膨胀性，掌握权力的人总会寻求权力运用最大化。同时权力也天然具有腐蚀性，容易被滥用。“如果我们把统治权力托付给统治精英，无论他们一开始多么睿智、值得信赖，过几年或者几十年之后，他们就会滥用权力。”［5］我国在传统上有着根深蒂固的权力崇拜、官本位文化，民众羡慕、追捧权力者居多，而警惕、戒备权力者较少。在现实中，由于监督机制不健全，公民很难通过有效路径对权力形成制约。针对当前亟需将权力关入制度笼子的政治环境，彰显公民监督权就显得尤为重要。公民监督权能够对国家权力施加约束，保障公民免受国家权力的侵犯，进而规范权力运行，保障个人自由，缓解社会矛盾，维护宪法尊严。

三、根本法与部门法中对监督权和名誉权关系的具体规定

尽管我国《宪法》在第35条规定了公民享有言论自由，在第41条又规定公民享有监督权，强调突出公民公共言论的重要性，但我国法院没有解释宪法的权限，宪法适用司法化与我国宪法框架相悖，同时，国家最高权力机关的宪法监督程序又尚未有效激活。因此，公民的监督权的保障很大程度仅停留在宪法文本中，在现实中公民公共言论很难得到有效地法律救济途径。与此相反，名誉权是宪法中确立的公民基本权利，不仅在民事法律法规中通过《民法通则》、《侵权责任法》以及《名誉权解答》、《名誉权解释》等一系列司法解释予以保护，而且在《刑法》第246条规定了侮辱、诽谤罪，进一步保障公民的人格尊严。事实上，公民在行使监督权经常会涉及对权力以及公共政策进行负面评价，公民的监督权往往就容易使官员的名誉受到贬损。我国在法律、制度上对监督权和名誉权保护的失衡以及现实中公民个体以及公权力主体之间地位的悬殊，进而导致公民监督权的价值发挥空间日益被压缩。但是公民监督权对于民主社会的运行以及社会公共利益的维护意义重大，鉴于此，名誉权的保护应当相应的做出一些让步。正如杨立新教授呼吁的那样，名誉权应当适度瘦身，名誉权的瘦身运动，不仅是要减轻名誉权本身所要负担的内容，而且也要求每一个人在公共利益的前提下应当容忍对自己的批评哪怕这种批评比较激烈和犀利，甚至有一点点“攻击”的意思，以保证学术批评的正常进行与社会信息渠道的畅通无阻［6］。

为了依据宪法精神平衡监督权与名誉权，法官在司法实践中必须将宪法精神贯彻在法律解释之中。拉伦茨做了这样的概括：“在解释用以限制基本权之一般的法律时，亦须考虑被限制的基本权本身及其崇高的价值位阶，借此，基本权在一定程度上可保有其优越性。他援引德国联邦宪法法院的判决说：‘一般的法律，固然可以划定基本权的界限，但同时也必须基于基本权在民主国家中的重大价值来解释该法律，因此其限制基本权的作用也受到限缩。联邦宪法法院称此为：基本权对于用以限制基本权利的普通法律的影响作用’”［7］。联系到我国司法实践，虽然我国的法官并非宪法解释权的主体，法官进行宪法解释为体制所不容。但法官依然是受宪法约束的公权力主体，其在行为过程中就应该做宪法的考量，通过法律解释方法的运用，将宪法的精神渗透于整个法律体系［8］。

为了让宪法精神与部门法相贯通，法官在司法实践中遇到法律条文具有一定抽象性或者不同解释产生争议时，自觉运用合宪性解释。例如《刑法》第246条规定的诽谤罪，对于何谓情节严重，何谓严重危害社会秩序和国家利益应该依据宪法精神来解释，官员的名誉权与公民的监督权之间的考量，要向监督权适度倾斜。习近平曾强调：“共产党要容得下尖锐批评。”即使公民对官员有一些尖锐批评，也不能上纲上线，将其解释为情节严重的行为，更不能像上文提到的重庆市彭水诗等案那样公器私用，将本地主要领导的名誉解释和本地区稳定和秩序联系起来，将公民正常批评言论视为诽谤行为。此外，1993年通过的《最高人民法院关于审理名誉权案件若干问题的解答》第7条、第8条将文章反映的问题虽基本属实，但有侮辱他人人格的内容作为侵害他人名誉权的认定标准。针对公民行使监督权所引发侵犯名誉权的案子，侮辱他人人格内容应做相对宽泛的解释，只要基本内容属实，除了个别煽动性的激烈言辞之外，批评性言论、否定性评价一般不应视为侮辱他人人格的内容。否则，宪法中的批评权就形同虚设了。

四、我国公民监督权的实施是有限制尺度的

在公民监督权与官员名誉权之间，宪法更倾向于保障监督权，但这并不表明，公民的监督权没有界限。明确监督权的界限，不仅能够平衡监督权和名誉权之间的关系，防止名誉权受到过多侵害，而且能够清晰界定权力对公民监督权限制的尺度，避免政府对监督权的过度干涉。

（一）限制的参考因素：事实与评价

对公民监督权进行限制之前，首先应该对公民公共监督言论进行事实和评价的划分。所谓事实，就是人对过去或者现在客观外在事物的描述，可真可假，可以对其进行真伪的检验。而评价则是人对相关问题主观价值判断，其本身并没有真伪之分。如描述某官员收受贿赂属于事实，而认为某官员在任期间尸位素餐则属于评价。“无论一个观点看起来多么有害，要纠正它并不依靠法官或者陪审团的良心而是依靠其他观点与它竞争。但是，关于事实的虚假陈述却毫无宪法价值。”［9］277可见，公民的公共言论基于不同性质保护的标准是不同的，评论因为涉及价值判断无法证伪，要由思想市场上自由竞争，由时间来作出判断，因而受保护程度较高。而事实则需要准确，针对公共事务的谣言不在宪法保护的范围之内。但就事实而言，人们基于主观对公共事件进行客观描述，总是存在着一定的偏差，任何人都无法百分之百将过去的事实还原。只要基本事实是真实的，在细节问题上应当允许其与实际情况有一定出入。同时，事实描述与评价表述在生活中有时是难以严格区分，公民发表评价表述有时又掺杂事实性描述。基于虚假事实往往很难得出公正评价，在评价性表述中，只要其所依据事实是虚假的，该表述整体保护程度也相应降低。

（二）限制的条件：实际恶意原则的区分对待

实际恶意原则源于美国1964年的沙利文诉《纽约时报》案。在此之前，涉及到名誉权的案件主要适用过错与损害推定原则，即只要原告能证明被告言论失实，就可以推定被告有过错或者导致了损害。1964年沙利文诉《纽约时报》案判决衍生出实际恶意原则，将公民公共言论与官员名誉权的关系纳入宪法审视的范围，公民的监督权有了更大的生存空间。布伦南大法官在阐述该案判决理由中写道：“关于公共问题的辩论应当是无拘无束、健康和完全公开的，而且包括可以对政府和公共官员进行猛烈、辛辣、令人不快的尖锐批评……宪法保护所要求的是这样的联邦规则，即公共官员因为其公务行为遭到谎言诽谤，他不得从中获得因此导致的受损救济，除非他能够证明发表言论者存在实际恶意。所谓实际恶意是指：被告明知陈述错误，或者毫不顾及陈述是否错误……这项批评官方行为的豁免权，类似于公民对官方行为提起诽谤诉讼时国家对官员的保护。”［9］266由于在现实中，官员很难证明公民的言论存在实际恶意，因而在诉讼中很难胜诉。实际恶意原则明显倾向于保护公民的监督权，在公共言论面前，官员的名誉权几乎处于不受保护的状态。《纽约时报》案后，美国的实际恶意原则又经历一系列案例的发展，直到1979年赫伯特诉兰多案中明确了原告可以查证被告的新闻编辑过程，如果新闻工作者在编辑的过程中未按工作要求对不实信息进行查实，可以由此判断其主观上存有实际恶意。由此恶意原则就发展为两方面内容：一是明知是虚假内容而故意传播的；二是新闻机构不遵守编辑程序而漠视不实信息传播。指被告人明知消息不实，还是将信息发表出去。编辑程序过错是指新闻机构在编辑时严重失职，在对消息的准确性有怀疑时，没有尽到核实义务，传播不实消息的。

宪法第41条规定公民享有监督权，但公民实行监督权时“不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害”。我国宪法关于监督权的规定与美国司法实际恶意原则体现了共同的价值取向，即充分保护公民在实施监督权力，只有其存在捏造歪曲事实等主观恶意时，才不受宪法和法律的保护。因此，在限制公民监督权的界限时，可以根据我国实际情况，参考美国司法实践的做法。基于宪法精神，相对于普通言论，我国法律应首先在划清公民基于监督权发表的公共言论界限的前提下，予以其更高程度的保障。但是我国民事侵权法律以及相关司法解释对公共言论并没有特别规定，这就需要法官在司法实践中自觉遵守宪法规定，将宪法精神融入对法律的解释之中，对相关法条进行合宪性解释。鉴于监督权对于公共权力的监督及至对于民主政治之正常运作的重要作用，法律应更倾向于对公民公共言论的保护。笔者主张实际恶意原则在我国应根据不同对象区别对待。针对公民个人应适用明知虚假而传播的恶意原则，对新闻媒体实际恶意不仅包括明知而传播的恶意，而且还涵盖对新闻机构遵守编辑程序的要求。新闻媒体基于监督权所发表的言论以主观上的故意或重大过失作为侵犯名誉权的主观构成要件。“媒体是否构成对被报道对象的侵权，并不完全取决于对象感到其名誉受到了伤害，更应考虑记者及编辑在处理报道的过程中是否故意违反新闻业者的基本伦理准则和正常工作程序”［10］，而普通公民侵犯名誉权的主观要件则只能是故意。对公民实际恶意原则要求低于新闻媒体是因为：一是为了保障公民参政议政的积极性，培育公民关注社会公共利益的热情，因为公民意识是现代法治国家的坚实根基。二是与新闻媒体所承担的职业道德和社会责任相比，公民个人所承担责任较轻。三是相对于新闻媒体的影响力而言，公民的公共言论传播范围有限，政府可以动用其所掌握的公共资源对这种言论予以有效回应，其造成的社会危害也明显低于新闻媒体。

（三）出罪事由：更多言论原则

当公民监督权的行使给社会其他利益带来损害时，需要对其进行限制，由于监督权涉及公共利益，对其限制的程度需要保持在最小的必要程度，尤其是启用刑法干预时，更需要慎重。我国刑法第246条规定诽谤行为必须情节严重，才能构成诽谤罪，对于现实司法中情节是否严重，笔者主张结合更多言论原则来判断。所谓更多言论原则是指，清除某些言论的弊害不是压制言论，而是鼓励更多的言论，抑制言论自由副作用的途径不是压制自由，而是促进更大的自由，通过言论自由流动以及在此过程中所迸发出的人民的理性与智慧来达到激清扬浊、自我净化的效果［11］。因此，面对公民因行使监督权带来的社会损害时，只要没有即刻发生的危险，可以考虑适用更多言论原则来消除其不利影响。只有在除了刑罚惩罚之外别无其他方法抑制言论所带来的弊害的情况下，才可以考虑适用刑罚。如果政府可以通过公共媒体说明情况，澄清真相，就可以把损害降低最低限度，则不构成情节严重的构成要件，不成立诽谤罪。

在涉及公民监督权的案件中，将更多言论原则作为诽谤罪的出罪事由，是由于监督权涉及政治民主运行以及社会公益有关的公共问题，对其限制的尺度要比普通言论宽松。未经更多言论原则检验，其所论及的话题在社会公众普遍讨论之前，贸然将其认定为诽谤罪，容易使公民因言获罪，长期如此，会导致公民在公共话题中不敢发言，形成寒蝉效应，窒息社会活力。因此，要防止刑罚对社会生活的过多干预，在涉及到公民公共言论时减少权力的干涉，能够通过更多言论原则消除影响的，则可以用民事法律关系来调节。启动刑法不是调节监督权与名誉权关系的有效办法，在很多时候，刑罚不仅成本高昂而且很难取得预期效果。刑事处罚作为保护法益的最后一道防线，只有在国家、社会和个人非刑事措施无效的前提下，才能考虑启动适用。

尽管无论从规范层面还是学理层面分析，现代社会公民的监督权都要优先于官员的名誉权，但监督权并不是绝对价值，也不是终极、排他的权利。二者在现实之中复杂的关系绝不仅仅是理性构建就可以一劳永逸的。协调好二者的关系需要在明确公民监督权优先的前提下结合实践来判断，传统文化背景、社会发展现状、权力框架格局以及现代政治民主理念都是需要考虑的因素。只有在宪法精神指引下，用一种动态智慧的实践态度才能真正协调好二者的关系。

注释：

①本文的官员是一个抽象概括的概念，泛指依法履行公职，纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员。

②本文侧重于讨论公民就公共事务所行使的政治性监督权利，公民非政治性监督权不在文章的论述范围之内。

参考文献：

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［6］杨立新.建议开展名誉权“瘦身”运动［N］.新京报，2005-01-26.

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［8］张翔.两种宪法案件：从合宪性解释看宪法对司法的可能影响［J］.中国法学，2013（3）：112.