森林灾害防治投入探讨

张春兰

(福建省尤溪县林业局，福建 尤溪 365100)

森林灾害防治投入探讨

张春兰

(福建省尤溪县林业局，福建 尤溪 365100)

摘要：探讨了森林灾害防治投入及其结构与森林灾害防治投入原则，重点对福建省森林灾害防治投入的变化及原因进行了研究，指出福建省森林灾害防治投入中存在的问题。

关键词：防治投入；投入主体；利益多元化

森林灾害是由于自然变异、人为因素或自然变异与人为因素想结合的原因而引发的对森林资源资产及森林生态环境造成破坏和损失的现象或过程。森林灾害问题的发生主要原因是经济利益的诱导，而减轻或防治森林灾害问题的关键在于经济投入，即任何的森林灾害防治活动都以一定的经济投入为前提条件。

1森林灾害防治投入及其结构分析

森林灾害防治投入与灾害的经济损失之间存在着紧密的正相关关系，即森林灾害经济损失出现或扩大——灾害防治投入或投入扩大——森林灾害经济损失缩小——灾害防治投入缩小——森林灾害损失扩大。可见，森林灾害防治首先是一个经济问题，而更主要是一个经济投入问题。

当然，森林灾害损失与防治投入之间存在的上述规律直接受当时当地的经济基础制约，即在经济基础雄厚的条件下，灾害防治投入可以持续增长，灾害损失就可能持续缩小；而在经济基础薄弱的情况下，即使出现森林灾害损失的扩大化，也无法扩大防治的投入。因此，经济基础在很大程度上制约着森林灾害防治活动。

根据森林灾害防治活动实践，森林灾害防治投入可以表述为[1]：

森林灾害防治投入=森林灾害防治工程投入+后续维护费用+森林灾害防治非工程投入

森林灾害防治必须要有防治工程，如防火林带，林业有害生物监测点，有害生物防治设施设备等。因此，森林灾害防治工程投入是工程性的防治措施的实际投入；而后续维护费用则是防治工程完工后在正常使用期内所需的维修、管理费用。

森林灾害防治仅有工程防治是远远不够的，要真正取得防治的良好效果，还必须重视非工程措施，如森林防火与有害生物防治宣传、气象预报、有害生物监测、林业政策与法规保障等，均是必不可少的有效的森林灾害防治对策。因而，这些方面的投入就是森林灾害防治非工程投入。

根据森林灾害防治投入的主体不同，灾害防治投入结构可表示如下：

森林灾害防治投入的主体应当是多元的，在传统计划经济时代，森林灾害防治投入主要成了政府的直接责任。在市场经济条件下，森林灾害防治活动在更广阔的范围内得到发展，且必然会因为利益的多元化而促使灾害防治投入主体的结构走向多元化，即政府、企业、个人及其他社会组织都成为森林灾害防治投入的主体；经济制度与市场调节成为影响市场经济条件下各利益主体决定防治投入的基本的、决定性的因素。

2000年福建省森林病虫害防治投入经费共计1203.99万元，其中政府投入(包括中央、地方政府)为898.72万元，占总投入的75%，群众自筹即个人投入为270万元，占22%，其他投入为35.27万元,占3%。可见，过去福建省森林病虫害防治投入仍是以政府投入为主。

根据森林灾害防治投入内容的不同，灾害防治投入结构可表示为：

开展任何的森林灾害防治都需要投入相应的资金、物力、人力等。即资金、物力、人力、技术都是森林灾害防治的基本要素。其中资金投入是森林灾害防治投入中最基本的经济基础，资金投入的强度往往直接决定着灾害防治的综合效益。在市场经济条件下，人力与物力等可以通过资金投入来替代或转换，因而直接的灾害防治资金投入水平就决定着其他防治投入和整个灾害防治活动的规模与效果，而资金投入的大小又决定于各防治投入主体的财力状况并且与财力状况呈现出正相关的关系。人力投入是森林灾害防治投入的基本要素，它包括灾害防治活动的设计、施工或运作人员、管理与检测人员以及其他相关人员，如森防检疫人员、测报人员、林政管理人员、防火人员等。这些人员的投入都是森林灾害防治活动所必要的，且都是可以通过人员支出(如工资或费用支付)进行货币计价的防治投入。物力投入是指为灾害防治而投入的设备、原材料等，如用于林业有害生物防治的烟剂、白僵菌等，它们是以物代资金投入的形态出现的，从而在本质上可以归入资金投入。

2000年福建省用于林业有害生物防治的经费为1203.99万元，基建投资达153.7万元，森防检疫机构75个，专职检疫人员297人，测报站点1309个，测报员1679人，用于森林病虫害防治的化学药剂265.56t，生物制剂241.02t，还有相关的基础设施如微电脑、白僵菌厂等，可见，林业有害生物防治投入内容要素的复杂性与多样性。

因在森林灾害防治投入的要素结构中，决定于防治主体财力的资金投入是最为关键的要素，因而，下文对福建省森林灾害防治投入的分析主要指资金投入分析。

2森林灾害防治投入的基本原则

要高效率地发挥森林灾害防治资金投入的作用，实现森林灾害防治目标，必须遵循科学的森林灾害防治资金投入原则[2]。

2.1森林灾害防治的工程性措施与非工程措施相结合的原则。森林灾害防治必须要有工程性防治措施，如森林火灾防治的防火路，防火林带等。林业有害生物的监测报点以及林业检查站和检疫检查站等。但同时还必须重视非工程措施在森林灾害防治中的作用，如森林灾害防治宣传、有害生物的预测与相关知识的普及以及气象预报等，均是必不可少的有效的防治对策。因而，在森林灾害防治资金投入方面，对工程性措施与非工程性措施要兼顾，不能偏废，只有二者有机结合，才能取得预期的防治效果。

2.2平时预防与灾时抗救相结合。森林灾害治理应该要防治相结合，即要有平时的预防又要有灾时的治理。由于森林灾害预防效益的隐蔽性，不能被人们所深刻认识。因而，往往在防治资金分配上偏重于抗灾时的投入，而实际上预防性投入要远远少于救灾时的投入。比如，森林防火宣传、火警预报等投入只有火灾发生时的扑火经费的10%左右，林业有害生物的检疫、执法检查、监测投入也远远低于有害生物的治理投入。森林灾害防治投入应当坚持平时预防与灾时抗救相结合，侧重于平时预防的原则。

2.3讲求效益。森林灾害防治投入作为一种经济投入，必须讲求效益，因林业有其特殊性，既有经济效益又有生态效益和社会效益，必须三者兼顾，并以减损、增值不低于投入为基本原则。

3福建省森林灾害防治投入与影响因素分析

由于森林防火投入与林政及资源管理投入数据难以获取，以1999～2001年福建省林业有害生物防治投入变化情况为例，分析福建省森林灾害防治投入，具体见表：

年份森林病虫害发生面积/万hm2防治经费/万元平均投入/(元·hm-2)1999年14.171143.7780.722000年18.211203.9966.122001年26.49987.5837.28

注：根据福建省林业厅编辑的《福建省林业森工统计年鉴》及相关资料整理所得。

如表所示，从1999～2001年全省森林病虫害发生面积逐年扩大，而每公顷的防治投入经费则呈逐年递减的状势。这其中当然需考虑通货紧缩物价下跌的因素，但即便如此，这一递减趋势是不会改变的。

对一般的经济投入而言，最大的影响因素是市场供求关系和投资的赢利水平。但是对森林灾害防治投入而言，即不存在市场供求关系问题，也不能以赢利水平为出发点，即使在完善的市场经济条件下，森林灾害防治投入也不完全受市场行为支配，影响防治投入的因素通常具有多元性和复杂性的特点。

3.1森林灾害事故的性质与程度。在实践中，往往是当森林灾害事故频发，危害严重时，对灾害的防治投入力度也愈大，反之愈小，因此，森林灾害问题的性质与程度对防治活动产生直接的甚至是起支配作用的影响。在大灾之后，即使财力不足，也会重视防治投入；而在无灾或只有小灾之时，即使具有投入能力也往往会用作它用。近年来，福建省由于多地发生了松材线虫病疫情，为了保护森林资源和国土生态安全各级财政投入不断加大，2015年仅中央和省级财政投入的防治经费就达4786万元。

3.2投入资金供给能力。森林灾害防治必须以必要的投入为条件。在财力雄厚的情况下，灾害防治投入就有了保障；反之，即使灾情严重，也会因缺乏必要财力而无法实施防治。在市场经济条件下，特别是随着林权制度改革的不断深化，林业生产经营环境中竞争程度日益激化，要吸取过去教训，由于长期的重采轻育造成林业后备资源不足，使福建省林业行业出现普通的经济效益下滑，林业系统人员大量下岗失业，使得林业行业本身没有足够的财力用于森林灾害的预防和治理，即使是用于森林病虫害检疫、防治等的专项财政资金也往往被挪用，使真正落实到森林灾害防治中的投入越发不足。

3.3利益因素的影响。对于微观经济主体而言，森林灾害防治虽会给其带来一定的直接或间接利益，但森林生态系统的开放性特征使得森林灾害防治也具有正外部效益，即森林灾害防治也能带来社会效益或公众利益，因而，其进行森林灾害防治的积极性便会受挫。特别是林权制度改革后虽然产权明晰了，但林权分散到千家万户，林业有害生物有传播扩散为害的特性，如果仅自家山场防治，周边相邻山场不联防联治效果不好，导致利益分配的不确定都使得微观经济主体不愿增加森林灾害防治投入。近年来，福建省全省各地群众自筹的投入经费与其他来源经费相比，所占全部林业有害生物防治投入的比例很少，尤溪县不到25%，便是一个例证。

3.4生态公益林保护政策的影响。实施森林分类经营是不断增加生态公益林资源数量，改善森林资源质量和生态环境质量的重要措施。随着福建省森林生态环境保护力度不断加大，使得福建省的木材采伐量大幅减少，如尤溪县从过去每年30多万m3的采伐指标缩减到现在的每年约15万m3，使林业金税费收入急剧减少，这不仅使财政收入困难，也对林农收入造成直接影响，这对各地森林灾害防治产生一定的不利影响。虽然福建省对生态公益林加大补助力度，但补助金额总体还是偏少，而且森林生态效益补助资金到林农手中后难用于森林灾害防治。

4福建省森林灾害防治投入存在的问题

通过上述分析表明福建省森林灾害防治投入中存在着投资小、资金总量不足、投入单位一等问题，已一定程度地影响着福建省森林灾害防治工作的顺利进行。

4.1基建投资规模过小，基本建设欠帐严重。由于没有足够的资金投入，森林火灾预防的重要基础设施防火路、防火林带、火警火灾监测等设施等建设严重滞后于防灾要求。林业有害生物防治检疫监测设施设备落后状况得不到改善，预警监测手段落后难以满足工作需要。

4.2资金投入来源结构不合理。福建省森林灾害防治投入资金来源主要是中央、地方财政投入75%左右。而个人及其他组织投入仅占25%，还没有形成多元化的投入主体，市场调节机制的作用没有得到发挥。

4.3资金投入缺乏标准。这体现在不同经济发展水平的地区，中央、省级财政资金投入没有体现差异性。另一方面体现在生态公益森林补助资金中用于森林灾害防治的标准不是很明确、随意性大。

致谢：承蒙福建农林大学王文烂博士指导，尤溪县林业局詹祖仁高级经济师阅改，谨此一并致谢！

参考文献

[1]郑功成.灾害经济学[M].长沙：湖南人民出版社，1998:322-328.

[2]何爱平.灾害经济学[M].西安：西北大学出版社，2000:172-175.

[3]詹祖仁.试论林业有害生物防治公共服务与政府职责[J].林业经济问题，2013，33(5)：433-437.

Study on the Investment in the Prevention and Cure

Zhang Chunlan

(Forestry Bureau of Youxi County in Fujian，Youxi，Fujian 365100)

Abstract:In this essay，the investment in the prevention and cure of Fujian forest disasters and its makeup and principles are analyzed. It focuses on the variation and the cause of the investment. And the existing issues in the investment are put forward .

Key words:Control benefits；Investment main part；Benefits multiplicity

收稿日期：2015-12-31

作者简介：张春兰(1976-)，女，工程师，从事营造林及林业有害生物防治工作,E-mail:yxsfjyz@aliyun.com。

中图分类号:S76

文献标识码:A

DOI.:10.13268/j.cnki.fbsic.2016.03.043