治理产能过剩成效的分析及对策

胡迟

2016年2月5日，国务院“罕见”地于同日发布了《关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》、《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》两个文件。众所周知，产能过剩一直是近年来我国经济社会发展中存在的突出矛盾和问题之一。国务院于“十三五”规划开局之年的年初再次颁布针对钢铁与煤炭两个行业的化解过剩产能意见，而且首次提出了煤炭行业的产能过剩问题。这说明在经过“十一五”、“十二五”两个五年规划的十年治理后，产能过剩依然是新常态下中国经济转型升级、结构调整优化过程中仍未治愈的“顽疾”。而且与以往时期相比，处理产能过剩问题已经更加刻不容缓。

一、我国治理产能过剩的历史经验

长期以来，我国经济的持续高速增长刺激了许多行业的大规模投资扩张。统计显示，上世纪90年代以来，我国投资出现过三次明显的加速增长期，分别出现在1993年、2003年和2009年。IMF《世界经济展望》的数据显示，2002年后，除少数年份外，我国投资率均超过最终消费率，2013年达到48.9%，比“金砖四国”中的印度、巴西分别高13.9和29.7个百分点，而发达国家投资率普遍在25%以内。持续的高强度投资必然造成产能增长超过需求消化能力，产能过剩也就在所难免。自上世纪90年代以来，我国经济一直饱受产能过剩的困扰。我国制造业在1992-2002年和2008-2009年期间出现了明显的产能过剩现象，平均产能利用率分别为69.6%和75.8%。1998年至今，中国经济半数以上时间、许多重要行业的平均产能利用率大体在70%至75%，均处于产能严重过剩状态。IMF发布的研究报告甚至认为，中国的产能利用率仅为60%。除了传统产业，部分战略性新兴产业也出现过剩。比如光伏行业，短时期内投资过度，致使产能严重过剩。原国家发改委领导曾披露，2013年，多晶硅、光伏电池、风机的开工率分别是35%、57%、70%。

为解决产能过剩问题，我国政府采取了诸如产业政策、环保政策、财政货币政策等多方面的应对措施。“铁本事件”成为当年压缩过剩产能的标志性事件。2005年11月，国务院常务会议把钢铁产能过剩作为调控的“靶心”。2006年，国务院出台了《关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》，从信贷、土地、建设、环保、安全等方面强化了管理，严格控制新上项目，重点调控行业的投资增速。2007年以后，几乎每年的中央经济工作会议都把“解决产能过剩问题”列为下一年经济工作的重点。2009年9月，国家发改委等十部门联合宣布，对钢铁、水泥、平板玻璃、煤化工、多晶硅和风电设备等产能过剩行业，国家有关部门将原则上不再批准扩大产能的项目。

“十二五”以来，抑制产能过剩更是成为国家宏观部门调控的重要内容之一。2012年，我国共下达19个工业行业淘汰落后产能目标任务。2013年10月，国务院发布《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（以下称《指导意见》）指出，化解产能严重过剩矛盾是当前和今后一个时期推进产业结构调整的工作重点，并提出了通过5年努力，化解产能严重过剩矛盾工作取得重要进展的目标。《指导意见》是“十二五”时期颁布的最重要的化解产能过剩的政策。时至今日，虽然“十二五”时期已经结束，但《指导意见》仍然处于执行的中期。为了继续有效化解产能过剩，需要对目前的产能过剩状况以及相关政策的执行效果进行深入的分析和把握。

由于我国尚未正式披露最新的产能利用率数据，历年的政府工作报告及此次颁布的钢铁与煤炭两个行业化解过剩产能意见均未对产能过剩的现状状况做出评估，所以只能根据国家有关部门（如发改委、工信部和统计局等部门）报告、新闻报道等渠道，获取零散的产能利用率数据，来进行对比分析。2013年10月发布的《指导意见》所用为2012年的数据，其后历经2013年、2014年、2015年。从搜集到的数据看，几个主要行业的产能利用率变化情况大致如下（见表1）。

由于缺乏足够的数据支撑，在此无法对《指导意见》所列钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶产能五个重点行业的产能过剩状况作出2015年与2013年的对比分析。但就数据相对翔实的钢铁行业看，2013年的产能利用率有所上升，但在2014年与2015年又下滑甚至低于2012年的水平。因此，单就钢铁行业看，2015年末的产能过剩状况很可能还略高于2012年末的水平。2016年2月，国务院首选选择钢铁行业再发布《关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》也就在情理之中了。

其它机构发布报告所披露的数据也从不同角度反映工业领域产能过剩状况。

1.中国欧盟商会：《中国的产能过剩：如何阻碍党的改革进程》

2016年2月，中国欧盟商会发布报告称，在研究了粗钢、电解铝、水泥、炼油、玻璃、纸和纸板、化工和造船八个产业后，看到其中前六个产业显示出工厂的开工率比2009年全球金融危机过后更低，由此也可推导出该六个行业的产能利用率情况。该报告称如果不能有效解决，产能过剩将会严重阻碍中国经济改革进程。中国欧盟商会发出警告，目前中国严重的产能过剩可能加剧贸易紧张，还可能令中国企业背上大量债务，导致工作岗位流失。央行去年12月份开展的研究也在江苏省发现了类似幅度的行业产能利用率下滑。

2.中国企业家调查系统：《2015·中国企业经营者问卷跟踪调查报告》

近几年，中国企业家调查系统陆续发布产能过剩的调查数据，在2013-2014年所调查的19个制造业行业大类，产能过剩的情况仍十分严重：在2013和2014年，这19个大类行业平均产能利用率分别为72.0%和72.2%，均低于75%。中国企业家调查系统还连续跟踪调查了企业家对产能过剩情况的看法。其最新发布的《2015·中国企业经营者问卷跟踪调查报告》得出的结论是，企业经营者认为，产能过剩问题更加突出，设备利用率仍在下降。

调查结果显示，认为本行业产能过剩“非常严重”的企业经营者占16.1%，“比较严重”的占58.6%，两者合计比重比2014年上升了0.7个百分点，为近四年来的最高值。从2012年至2015年，选择“非常严重”项的企业经营者的比例呈现上升态势（见表2）。

调查还显示，从不同行业看，采矿业以及制造业中的纺织、服装、造纸、化工、化纤、非金属制品、钢铁、有色金属、金属制品、通用设备、汽车、电气机械、电子设备等行业产能过剩问题突出，产能过剩“比较严重”或“非常严重”的企业超过八成；而电力热力燃气及水的生产和供应业、信息传输软件和信息技术服务业、租赁和商务服务业以及制造业中的仪器仪表等行业则相对较好，半数左右的企业经营者认为“基本不存在”产能过剩。

设备利用率也能反映产能过剩的严重程度。调查结果显示，认为2015年设备利用率在“75%及以下”的企业经营者占58.6%，“75～90%”的占29.9%，“90%以上”的占11.5%，企业总体平均设备利用率为67.8%，其中制造业企业的平均设备利用率为66.6%，比2014年的调查结果下降了4.4个百分点（见表3）。该结果也基本映证了上面中国欧盟商会的调查结论。

从上述数据看出，自2013年10月发布《指导意见》后两年多以来，产能过剩并未得到根本性的有效治理，有些行业的产能过剩甚至还有所加剧，产能过剩状况依然十分严峻。中国欧盟商会主席伍德克表示：“中国在过去十年并没有按照计划解决产能过剩问题，这使得情况更为恶化。”究其原因，治理产能过剩虽然是着眼于供给侧的，但产能过剩状况却与供给及需求两者均密切相关。

从供给看，国内的现实情况是，每年都在压缩过剩产能，以钢铁行业为例，根据工信部公布的数据，2010年至2014年，我国累计完成淘汰落后炼铁产能12135万吨、炼钢产能9287万吨。2016年政府工作报告公布的数据是：近三年淘汰落后炼钢炼铁产能9000多万吨、水泥2.3亿吨、平板玻璃7600多万重量箱、电解铝100多万吨。与此同时，虽然投资增幅已经下降，但仍然在上马新项目，新增产能甚至超过压缩产能，抵消了压缩产能的效果。中国钢铁工业协会公布的数据显示，2014年我国淘汰炼铁产能3000万吨左右，同时新增炼铁产能3000万吨，虽然较2013年下降36.2%，较2012年降幅过半，但新增炼铁产能与淘汰炼铁产能基本相当，当年全国实际炼铁总产能较上年基本未变。

从需求看，“十二五“”以来，我国经济增长持续放缓，从2011年的9.3%降至2015年的6.9%。经济下行造成总需求下降，致使在产能已经压缩的情况下，相对的产能过剩情况并未好转。以煤炭行业为例，在经济下行、能源结构转换与新能源消费增加的情况下，我国煤炭行业自2012年起步入寒冬，甚至出现了“量价齐跌”的惨烈景象。煤炭消费量在2014年“史无前例”的转为下降。2014年、2015年，煤炭消费量分别为28.12、27.52亿吨煤，分别下降2.9%、3.7%，煤炭企业出现全行业亏损。国家统计局的数字显示，到2015年末，全社会存煤已持续48个月超过3亿吨。但国内煤矿现有生产能力40亿吨左右，在建规模11亿吨，我国煤炭产能过剩问题十分突出。

二、未来化解产能过剩的策略选择

去年12月召开的中央经济工作会议提出，2016年要抓好去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五大任务。今年的政府工作报告更是明确提出，着力化解过剩产能和降本增效。重点抓好钢铁、煤炭等困难行业去产能，坚持市场倒逼、企业主体、地方组织、中央支持，运用经济、法律、技术、环保、质量、安全等手段，严格控制新增产能，坚决淘汰落后产能，有序退出过剩产能。

毫无疑问，产能过剩业已成为“十三五”时期经济转型升级、结构调整过程中必须攻克的难题。与以往几次产能过剩相比，目前产能过剩的驱动因仍然是经济增速下滑带来产业结构性调整的需求，外部疲软的经济环境更是给产能过剩的现状“雪上加霜”。民生证券发表报告认为，在新常态下，经济增长率不可能恢复以前两位数水平，加之产业结构调整，因此，本次产能过剩所需耗费的时间会更加漫长，相关行业业绩受去产能冲击到回升时间跨度相对更长。从国际经验看，世界上发达国家和地区（如欧洲、美国、日本）均经历过产能过剩阶段。上世纪80年代“亚洲四小龙”在出口导向型经济支撑下，一度投资率也较高在35%左右，致使90年代末遭受亚洲金融危机冲击时，货币危机迅速扩展到经济危机，其中产能过剩是重要因素，这方面韩国等尤甚。这些国家陆续花了20—30年的时间才慢慢化解掉过剩产能。更何况，我国的产能过剩还带有自身的体制性、政策性的原因，当然也有企业本身追求扩大规模的原因。因此，我国化解产能过剩不可能一蹴而就，也不能操之过急。更要从长计议。2013年10月发布的《指导意见》给出了5年的时间，今年2月颁布的化解钢铁与煤炭行业产能过剩的意见又提出了5年的时间。实际上把政策执行期限由原来的2018年延长至2020年。这也是考虑到化解产能过剩任务的长期性和艰巨性。中国企业家调查系统此前发布的调查报告同样显示，71%的企业认为产能过剩“非常严重”或“比较严重”。超过一半的企业认为，要消化目前的过剩产能，至少需要3年以上的时间。从治理产能过剩的经验看，3—5年的时间仍然是不够的。

回顾治理产能过剩的历史，可以看出，产能过剩的发生是反反复复，屡次治理，又屡次反弹。产生产能过剩的原因一直基本相同，治疗对策也基本相近，而导致政策失效的原因也基本相同。例如，在我国，政府特别是地方政府因追求高增长而导致产能过剩这一重要原因一直没有明显变化。由于存在过度追求速度和投资偏好的体制机制动因，地方政府行为上必然要人为压低生产要素等投资品价格支撑投资高增长，无论是各地招商引资中的竞争性压价政策—土地、税收优惠，不计环境成本，还是要素价格市场化的迟滞，本质上都是政府过度干预资源配置产生的市场信号扭曲。中国欧盟商会主席伍德克也表示：“在回顾了2009年的研究报告之后，我们发现当时提出的建议在今天仍然有效。我们希望2016年的分析和建议可以推动中国的政策制定者采取实际行动。”因此，未来化解产能过剩要“以史为鉴”，充分借鉴前期的经验与教训，政策的制定必须既充分考虑现阶段的体制特点与经济环境，分析前期政策的得失，纠正政策执行中的失效，同时又前瞻未来，与体制改革的目标衔接，从而在执行中不断提升政策的针对性与有效性。

1.不断提升调控政策的科学性和预见性

我国化解产能过剩一直以压缩产能、总量控制为主要手段。这种手段的不足在于仅从供给侧出发调节产能过剩，而产能过剩状况是由供需两个方面的状况决定的。目前每年的压缩产能任务都能够完成，但产能过剩状况依旧。从以往的经验看，有关部门对需求的预测与实际数据差异较大。以钢铁工业为例，按照国家有关部门对钢铁需求的预测，2005年我国粗钢需求量为1.4亿吨，而当年实际消费3.53亿吨；2010年粗钢需求量为3.2亿吨，而当年实际消费约为6亿吨。在有色金属和水泥等领域也存在同样的问题。这种调控目标与结果一再背离的现象，需要决策部门认真反思。要吸取“越控制总量，投资越踊跃，产能越过剩”的教训。要相信资本和市场的理性。未来要不断提升调控手段与政策的科学性和预见性。进一步建立精细化的调控指标体系，差异化不同性质过剩产能的调控方法。

一是建立产能利用率评估和预警制度，首先，提升宏观经济走势的预测水平，减少对微观经济的直接管制和干预，将现行企业统计、景气指数分析与产能利用率评价结合起来，逐步建立起统一的行业产能过剩评估指标体系和预警系统，让企业和投资者及时准确地了解行业产能及相关信息，理智决策进入或退出市场行为，商业银行据此控制信贷投向和规模，防止投资过度，规避金融风险；其次，改革“总量控制”的产业政策思路以及建立在此基础上的项目审批准入制度，最终改审批制为核准制，并且要以能源资源、环境保护和安全生产作为前置性条件，监管方式也应该从前置性审批，转变为事中和事后的过程监管，提高调控水平。

二是差异化不同性质过剩产能的调控方法，对于不同性质的产能过剩，需要分业施策、多管齐下。对技术落后产能的企业，依照国家法律和法规关停、淘汰，防止这类企业在市场出现短期需求趋旺、价格上涨时“死灰复燃”。对结构性缺陷导致的“低水平”过剩产能实行“有保有压”的调控措施，利用信贷、财税、价格等经济政策杠杆“扶优汰劣”，引导行业内部结构调整；对因购买力水平低、有效需求不足产生的相对性产能过剩和部分行业出现的阶段性产能过剩，加强规划引导，提高企业集中度，引导企业站术进步前沿、顺应产品更新换代趋势进行结构调整。

2.加大政策执法的力度和权威性

从以往政策执行的教训看，一些设计初衷良好的政策没有得到有效贯彻执行，或者被政策受力方化解，致使政策未能发挥应有的效果。例如，针对钢铁等领域出现的产能过剩现象，政府相继出台了一系列产业政策，对新上项目规定了很严格的技术、环保及规模等进入门槛。然而，一些地方根本无视国家产业政策，违规上马项目。调查显示，各地都有大批未经国家环评和审批而上马的钢铁、水泥、玻璃和电解铝项目。同时，一些地方进入工信部淘汰落后名单的企业产能，至今仍然在运行，没有被淘汰。一些企业为了扩张产能，擅自更改技术标准，降低了产品质量。更有一些企业以严重污染环境为代价，降低生产成本。这些现象的一再出现，已经严重削弱了产业政策和政府部门的权威性和公信力。原工信部部长李毅中曾经表示，政府部门在调控淘汰落后产能上力度还不够，措施不得力。

应该说，在目前的体制环境下，上述政策还是有“用武之地”的，但必须严格执法，加大监管的力度，不折不扣地执行各项政策法规，切不可姑息手软。一是建立巡视检查制度，由发改委、工信部等部门组成检查组，定期巡视检查。这样才能发现那些违规未申报的新项目。二是强调行政问责制的使用。鉴于现阶段的产能过剩在很大程度上是政府权力干预市场运行所致，因而，行政力量造成的问题现阶段还只能用行政的办法来应对。在这方面，有些地方在治理污染上已经创造了很好的经验，一些地方政府提出“治河先治污，治污先治官，治官先治人”的铁腕治污措施，收到很好效果。与此相比，国内还鲜有官员因产能过剩问题受到处罚。因此，下一步要突出行政问责制的作用。当然，这只是现阶段不得已而为之的现实对策，而非长久之计。强化行政办法的弊病在于与体制改革的方向“背道而驰”，其执行效率肯定是“非优化”的，但目前环境下的确没有“最优策略”，而只能退而求其次，并承担相应的成本。从长期看，行政手段与市场调节两种工具的运用是一个此消彼长的关系，市场手段有一个循序渐进的发育过程。现行的体制环境决定了行政手段还不可缺少。

3.加快配套政策的改革速度

由于产能过剩的产生与我国经济环境与体制的复杂性具有高度的相关性，因此，产能过剩的治理也必须其它相关配套政策的支持。例如，由于资源要素市场改革滞后，能源、资源、土地等没有按照其稀缺程度和环境的代价来定价，直接刺激了大量高耗能、高污染项目的上马。因此，相应有针对性的改革政策很早就提出了。这些政策包括：一是改革资源性产品价格，理顺煤、电、油、气、水、矿等资源产品价格关系。二是深化资源性产品的税收机制改革。然而，由于相关改革的复杂性与艰巨性，这些规划中的改革措施一直没有到位。三中全会提出，到2020年重大改革要取得实质性进展，因此，要进一步深化相关领域的改革，来支持产能过剩的治理。

一是深化行政管理体制改革。包括重塑中央和地方财政关系和改革地方官员的评价和升迁体系。伴随新预算法的实施，公众支出应该更加透明和更好地得到社会监督以避免地方政之间通过各种形式的补贴开展投资和经济增长方面的攀比。而加快地方政府官员评价和升迁体系的改革，则有助于消除地方政府对企业投资行为的过度干预。

二是完善财税支持政策。各级财政加大对产能严重过剩行业实施结构调整和产业升级的支持力度，完善促进企业兼并重组的税收政策。对向境外转移过剩产能的企业，其出口设备及产品可按现行规定享受出口退税政策。修订完善资源综合利用财税优惠政策。

三是继续落实有保有控的金融政策。对整合过剩产能的企业，积极稳妥开展并购贷款业务。大力发展各类机构投资，鼓励创新基金品种，开拓企业兼并重组融资渠道。加大企业“走出去”的贷款支持力度、适当简化审批程序，完善海外投资保险产品，研究完善“走出去”投融资服务体系，支持产能向境外转移。

四是完善和规范价格政策，深化资源型产品价格改革。按照体现资源稀缺性和环境成本的原则，深化水、电、油、气、矿等资源价格改革。对钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃等高耗能行业，能耗、电耗、水耗达不到行业标准的产能，实施差别电价和惩罚性电价、水价。

五是落实职工安置政策。据新华社报道，未来2至3年，若产能过剩最严重的行业减产30%，将造成裁员300万人。这些工业包括：钢铁、煤炭开采、水泥、造船业、炼铝和平板玻璃。各级政府要切实负起责任，将化解产能严重过剩矛盾中企业下岗失业人员纳入就业扶持政策体系。落实促进自主创业、鼓励企业吸纳就业和帮扶就业困难人员就业等各项政策，切实做好下岗失业人员社会保险关系接续和转移，按规定落实好其社会保障待遇，依法妥善处理职工劳动关系。

4.大力推进“一带一路”战略的实施

“走出去”一直是中国企业提升国际化经营水平的重要途径，而利用“走出去”转移过剩产能则是近年国内产能过剩形势下所强调提出的策略。当前，推动我国企业加速“走出去”的重要机遇是“一带一路”战略的实施。我国经济与“一带一路”许多沿线国家具有互补性。这些尚处在工业化初期阶段，不少国家的经济高度依赖能源、矿产等资源型行业，而我国企业经过多年的发展，一些行业的制造工艺技术和主体装备已经到店或接近国际先进水平，处于产业链的相对高点，有能力向这些国家提供各种产品与设备。资料显示，我国钢铁、水泥、平板玻璃、电解铝等行业已经有大批符合能耗、质量、环保标准的过剩产能，可以考虑向国外转移部分产能。以钢铁为例，有关分析显示，如果我国每年有10%-15%的钢铁产品出口，国内钢产量就可基本实现平衡。因此，我国企业的策略应当是，第一，进一步加大钢铁产品等过剩产能的出口力度，政府通过出台税收政策鼓励企业提高产品国际竞争力，比如降低在能源紧张时期加征的15%电解铝出口关税等。第二，产能过剩的企业积极“走出去”。比如，我国铝企业可以到东南亚、俄罗斯、几内亚等资源能源富集的国家和地区进行生产，把电解铝这类耗能高、污染大的生产环节向海外转移。第三，积极应对众多国家针对我国企业实行的反倾销、反补贴政策。2014年以来，国内钢铁企业加快推进国际化战略，已经密集在境外投资了一批钢铁项目。

当然，通过“走出去”转移过剩产能有一个过程，还需要量力而行，还要看“一带一路”沿线国家的市场需求情况，而不能“急于求成”。就目前而言，“走出去”还不是治理过剩产能的最重要手段，但是这个方向必须坚持下去。展望“十三五”时期，我国企业将在“一带一路”沿线国家发展能源在外、资源在外、市场在外的“三头在外”型产业，进而带动产品、设备和劳务输出，有效实现我国产能的向外投放。

5.充分发挥市场机制的决定性作用

由于产能过剩反映了经济运行中供给与需求的相对状况。从根本上看，只有运用市场化办法才能建立化解产能过剩的长效机制。前不久，李克强总理在太原主持召开钢铁煤炭行业化解过剩产能、实现脱困发展工作座谈会时指出，要更加注重运用市场化办法化解过剩产能。从国际经验看，美国当年化解产能过剩主要是靠市场优胜劣汰、自然出清。美国每年企业间购并重组以及破产数量数以万计，加之发达的风险投资和资本市场支持，为市场机制发挥作用创造了条件。美国是发达国家中把治理产能过剩与产业升级结合较好的国家。从我国当前情况看，产能过剩在各个行业都存在，原材料行业如水泥、玻璃，机械行业如汽车、造船，新兴产业如光伏、风电等，都有产能过剩的现象，产能利用率大约都在70%左右，但汽车行业甚至水泥行业的效益都好于钢铁行业。统计局数据显示，2014年钢铁业利润率2.2%，低于工业企业5.91%的平均水平，更是远低于汽车制造业8.99%的水平。即使在钢铁行业内部，也不是每个企业都亏损。在市场经济环境下，应当发挥市场倒逼机制作用，要靠市场机制起作用，通过市场竞争化解过剩产能，实现优胜劣汰。这才是化解产能过剩的“治标”之策。当然，我国的市场机制还不尽完善，市场机制完全发挥作用也有一个“循序渐进”的过程。

从供给侧看，化解过剩产能的最佳途径还是要以市场为导向，靠技术和产品创新。尽管多数传统行业总体上存在产能严重过剩，但也存在结构性产能不足。比如平板玻璃中电视机用大平板，玻璃基板等多数还靠进口。风机设备中风机组成控制系统及多数零部件还要进口。我国企业要紧紧抓住新常态下经济转型升级的要求，抓紧技术创新，创造有效供给。毋庸讳言，技术与产品创新同样是一个需要持之以恒坚持的过程。