区域视角下地方政府间横向关系调适

战丽娜

【摘要】我国自20世纪80年代开始涉足地方政府间的关系研究，但体制、国情的特殊性也决定了我国地方政府间横向关系研究不可能照搬西方的理论与实践措施，因此必须结合具体国情认清地方政府横向关系调适对我国社会发展的重要意义。文章通过分析目前地方政府横向关系调适存在的问题，提出了相关的解决策略。

【关键词】区域 地方政府 横向关系 调适

【中图分类号】F127 【文献标识码】A

地方政府横向关系即并不存在隶属关系的各级政府之间进行权力互动和利益博弈的关系，具体涉及到政治、经济以及文化各个方面。构建这种横向关系的政府主体既可以是平行的同级地方政府，也可以是不平行但互不隶属的地方政府。总而言之，地方政府横向关系的主要特点之一便是关系主体间不存在管辖与被管辖或者领导与被领导的关系。

我国地方政府横向关系研究始于20世纪80年代，一方面是受全球化趋势和区域一体化理论影响；另一方面，我国实施改革开放，随着市场经济体制的确立，地方政府也获得了相对独立的地位，可以自由调节和支配一定的资源，为本地区谋求最大利益，这为地方政府的区域合作提供了可能。在此基础上，我国也形成了具有中国特色的区域一体化理论，并进行了诸多实践。要加快区域合作，需要各个城市间资源共享、市场共通，以实现优势互补和利益共有，而地方政府在这其中起到重要的主导作用。为此，要想实现区域一体化，实现规模效益，必须重视地方政府横向关系的调适。

地方政府间横向关系调适的意义

地方政府为了提升整体竞争力而在区域间开展合作，但同时由于地方保护主义、资源争夺等因素，地方政府间在横向关系上也出现了大量的矛盾和摩擦，并且危及区域的政治、经济、社会发展。而且由于我国的区域一体化理论实践并不长，在这一过程中大多是关注地方政府的合作问题，而较少研究地方政府间横向关系，这也导致地方政府间关系调适缺乏理论指导。实际上当前地方政府间在合作过程中出现了发展差距拉大、跨地区性公共事务管理失灵、统一市场割裂等问题，这严重影响了区域一体化发展。在此背景下，进行地方政府间横向关系调适更具现实意义。

首先，调适地方政府间横向关系能够缓解地方政府间的冲突，从而提升区域整体竞争力。地方政府间由于缺乏调适机制，彼此很难在公共产品和服务上进行协调，容易出现“公用地悲剧”，如地方政府间在边界接壤地区的一些资源划分不清，造成双方甚至是多方的过度开发，最终将导致资源枯竭；而在污染治理、疾病防控等方面却又出现互相推脱的现象。这种“公用地悲剧”最终只会增加地方政府间的交易成本，并降低行政效率。因此建立地方政府间横向关系调适机制能够为地方政府处理这些矛盾冲突提供一个解决机制，让地方政府间在提供公共产品和服务上实现平等协商，提升彼此合作的概率，最终达到共赢，从而提升区域的整体综合实力。

其次，调适地方政府间横向关系，有利于实现地区间优势互补，缩小彼此间的经济发展差距。地方政府所辖区域在经济发展基础和资源禀赋上必然有所不同，要想提升区域整体竞争力，就需要政府间互相合作，共同开发一些资源，形成互通有无、互惠互利的合作关系，而且这种合作方式还能够降低跨区公共产品和服务供给的成本费用。中山大学行政管理研究中心陈瑞莲认为，社会主义市场经济是一种开放的经济，其运作依赖于各种市场要素的自由流通，在此情况下，一个地区不可能与其他地区割裂，单独在封闭的环境中发展经济，任何一个地区都有自身发展的优势与局限，所以需要与其他地区进行合作，取长补短。而要想地区间合作能够顺利开展，便需要地方政府间横向关系的调适机制，这样不同地区才能够通过横向协调，实现资源互补，缓解区域间经济发展失衡的问题。

最后，加强地方政府间的横向合作还能够推动区域地方政府大部制改革。我国的社会主义市场经济体制日渐成熟，同时市场竞争也更加激烈，传统的行政管理模式在推动经济发展中所发挥的作用日渐式微，甚至成为阻碍市场经济进一步发展的因素。此外，面对社会转型期出现的诸多新的社会问题，传统的行政管理方式也显得相当无力，这就要求地方政府间能够加强沟通、互相协商，共同探索社会公共管理的新方式，即大部门体制，这是未来我国行政管理体制改革的趋势。构建统一的大部门体制需要地方政府加强横向关系的协调，推动地方政府能够在社会经济建设的各个方面进行跨区域合作，从而实现区域整体效益的最大化。

地方政府间横向关系的运作现状

进入21世纪后，我国的政治、经济、社会环境正在发生重大变化，为了适应新的社会环境，我国地方政府间横向关系也朝多方位、多领域方向发展。

首先，随着地方政府间横向关系的运作，地方政府合作的方式更加多样化。一些地方政府将高层次领导联席会议作为地方政府横向关系调适的方式之一，他们定期轮换开会地点，并到区域内各个政府进行参观和交流经验。一般来说，这类会议大都是省市长之间的联席会议，如我国长三角地区自20世纪90年代左右便开始尝试调适地方政府间横向关系，最初在地方政府主导下，于1992年成立了长三角地区经济协作班主任联席会，经过发展后成为市长级别到省长级别的联席会议，这表明地方政府间横向关系调适的级别逐步得到提高。

除了通过联席会议来调适地方政府间横向关系外，区域内还会通过非政府组织合作论坛的方式实现地方政府关系、政策等的协调，通过这一方式能让非政府的社会力量参与到区域内的公共政策制定中来，这种方式有利于听取各方意见，区域内的公共政策也能顾及多方利益，减少政策推行的阻力。此外，通过论坛讨论或刊物发行也能促进区域内地方政府达成合作共识，如长江流域一些市场专员联席会议或长三角地区高层次领导联席会议都会定期推出刊物，登载有关区域内经济发展、社会治理等各方面的构想和建议。

其次，区域内地方政府间合作的领域不断扩展。区域地方政府合作的最初目的主要是谋求发展经济，因此区域内地方政府的横向关系调适也主要围绕推动经济发展而展开。但随着社会发展的进步，要想建设和谐社会，不能仅仅依靠经济提升，还需要综合发展地区的各方面实力。因此，地方政府间横向关系调适范围不断扩大，除了经济领域外，还涉及污染治理、信息互通、劳动力供给、交通建设合作等，多领域的合作促使区域社会更加全面的发展，目前我国的长三角经济区、珠三角经济区、京津冀合作区以及粤港澳合作区上述这方面已经形成较成熟的合作模式。

最后，在地方政府横向关系调适下，地方共同治理的类型更加多样化。区域治理组织既是地方政府间进行关系调适的平台，也是地方政府共同解决区域发展各种问题的载体。目前我国的区域治理组织的类型主要有包括省内地区合作、省周边地区合作、省际之间的合作以及跨省城市合作四种。经济贸易协会是我国区域治理组织之一，在省内合作方面，较为典型的有浙东经济技术联谊会、闽南经济区等；闽浙边区、嫩江流域经济区等的经济技术联谊会是省周边地区合作治理的代表；进行省际之间合作的有长三角地区、东北地区；西北五城经济技术联席会、长江沿岸中心城市经济协调会等则属于跨省城市间的经济合作。

地方政府间横向关系调适的实践困境

通过地方政府间横向关系调适的现实运作，区域内地方政府间在合作内容以及合作方式方面都处于不断丰富发展的态势，这也进一步推动了区域经济发展，提高了社会治理水平。但在区域地方政府进行合作的同时，由于地方政府都有各自的利益诉求，导致区域内出现资源抢夺、基础设施重复建设、地方保护主义等各种问题，这也是地方政府横向关系调适能力不足所导致。

一是我国缺乏地方政府横向关系协调机制，地方政府间互惠共赢意识不强。目前，我国不少学者已经开始关注地方政府间横向关系调适的重要性，并呼吁建立关系协调机制，但这些还停留在探讨、建议层面，并没有真正进行实践。而且地方政府横向关系协调是一个十分复杂的关系，我国既没有形成一个明确的指导思路，也没有建立一个可行的关系调适保障机制。目前，我国的地方政府横向关系调适大多为地方政府自发形成的，如会议纪要、经济论坛、地方首长对话等，这些调适机制较为随意、周期短且层次较低。

由此可见，缺乏统一、长效的调适机制导致地方政府在横向关系调控中无章可循，同一个地方政府在与不同地方政府协调时可能提供差异性政策，这种非均衡待遇往往成为关系调适的阻碍因素，并加大了协商成本。而且由于缺乏互惠共赢意识，地方政府出于地方保护主义，可能会在与其他地方政府的关系调适过程中出现摩擦和矛盾。

二是地方保护主义思想严重，阻碍了统一市场的形成。在区域发展过程中，地方政府普遍存在为了私利而设立各种门槛、阻碍外地产品进入本地市场的行为，除了限制外地竞争对手进入本地外，地方政府还会利用各种税收、行政政策等强令本地企业在用工、收购等环节优先使用本地资源。这种地方保护主义思想导致区域内市场割裂，生产要素不能自由流动，妨碍了区域内资源优化配置。经济决定政治，地方政府间市场关系的摩擦与冲突，也导致地方政府在行政关系协调上受挫。

三是很多地方政府间横向关系调适行为重视形式，缺乏实效。目前地方行政首长联席会议是地方政府横向关系调适的一个重要形式。地方政府希望通过这一平台，能够在区域内的一些公共管理事务处理上达成共识，一般此类高规格的联席会议还会将会议成果形成备忘录，但地方政府间在横向关系协调上也往往止于这种会议探讨，并不能真正将讨论达成的共识运用于实践，这也意味着地方行政首长联席会议这一平台对调适地方政府间横向关系并没有什么实际指导意义。

对此，即便学界能够为当前的地方政府横向关系调适提供科学的、具备可操作性的理论，但因为都出于自身利益的考量，地方政府间并不能真正进行合作，落实协调措施。而地方政府间横向关系调适的过程实际上也是一个双方或多方平等博弈的活动，在这一过程中，能够兼顾多方利益，达成共识共赢状态，具体的调适方法和措施才会被落实，但目前很多地方政府思维狭隘，只从自身利益出发，而不考虑兼顾调适各方的利益，因此地方政府间为调适横向关系而开展的诸多活动大多仅停留在形式层面，很难落地产生实际效果。

地方政府间横向关系的调适策略

强化中央政府在地方政府横向关系调适中的作用。北京大学谢庆奎认为，之所以强调中央政府在地方政府横向协调关系中的重要作用，是因为它不像地方政府一样需要考量自身利益，因此能够把握区域发展全局，并做出理性的判断。这样中央政府在地方政府横向关系调适中既起到了总领全局的作用，又能够成为地方政府间的沟通者与裁判者。而中央政府要想强化这种作用必须提高自身宏观调控的能力，这需要中央政府加强自己的政治权威，提升宏观政策的贯彻能力，强化财政调控能力，对具有全国影响性的公共事务要进行集中管理。增强中央政府对地方政府的宏观调控能力，有利于其为地方政府横向关系协调提供一个保障机制，建立有效的、统一的协调供给机制，目前学界就这一点已经达成共识。

地方政府是一个独立的利益主体，一方面这种性质驱使地方政府大力发展本地经济，但另一方面这种性质又局限了地方政府的眼光，使之仅看到狭隘的地方利益，缺乏互相协作、横向合作的长远眼光和全局观念。因此，需要中央政府施以外力促进地方政府进行横向关系调适，尽快发展区域合作，促进地方整体发展。

破除地方保护主义，建设统一市场。目前，我国地方政府进行横向关系协调遇到的一大障碍便是地方保护主义思想严重，不利于地方政府间各种协调政策的贯彻和实施。因此，要想调适地方政府的横向关系，必然要破除地方保护主义思想，促进统一市场的形成，打破市场各生产要素的流动壁垒，让企业充分参与到市场竞争中去，形成良性的市场运行机制，这样才能够降低生产和交易成本，提高区域整体竞争力。

要打破地方保护主义，必须督促地方贯彻《反垄断法》和《反不当竞争法》，纠正和清除有关地方保护的政策和条例；还要强化司法的独立地位，地方政府不能够以行政权力干涉司法；要积极推进地方政府的职能改革，由全能型政府向服务型政府转变，减少对本地市场的干预，对于一些公共产品的提供，地方政府可以交由市场主体进行生产，这样能够降低产品或服务的生产成本并提升效率。

此外，我国应对传统的地方政府绩效考核进行改革，以往大都是以经济发展水平来衡量地方政府政绩，为此地方领导者必然只考虑本辖区的经济利益最大化，忽视区域的整体综合实力，这也造成地方保护主义和市场的恶性竞争，妨碍政府间横向关系的调适。要改变这种现状，地方政府的政绩考核机制应该进行相应调整，除了考核经济提升水平外，考核标准的制定应更多考虑区域整体性实力提升和可持续发展，如考虑区域内公共服务提供的水平、社会整体发展水平以及经济增长的质量高低等，形成科学化的综合考评机制。

建设区域内利益共享机制。在中央大力倡导下，地方政府间已经开始关注横向关系调适的重要性，并为此形成了多种类型的合作调适平台，如举办行政高层联席会议、论坛等，但这些地方政府横向关系调适行为也大都停留在形式层面，很难获得具体落实，这主要是因为各地方政府间缺乏利益共享机制，可以说，利益关系决定了区域内地方政府的行为取向，利益关系也是决定地方政府间能否进行合作的关键因素，只有区域内地方政府建立了利益共享机制，地方政府才可能进行合作，积极参与到集体行动中来。区域内利益共享机制的建设必然要以分享为原则，在机制建设过程中，地方政府都应从市场角度来看待问题，以是否能够促进生产要素的自由流动、降低市场准入门槛等要素来衡量区域协调政策科学与否，从而形成平等互动的地方政府横向关系。

此外，在地方政府横向关系调适中还要关注区域内利益补偿机制建设，这主要是指区域内经济较发达地区对相对不发达地区进行利益补偿，而且这种转移补偿的财力源自区域内地方政府进行合作而取得的收益。建设区域内地方政府的利益补偿机制，主要是为了缓解地方政府合作过程中强者愈强、弱者愈弱的马太效应，一方面能够解决区域发展失衡问题，提升区域的整体综合竞争力；另一方面也能够让区域相对不发达地区获得成果共享的机会，激发其积极参与地方政府横向关系调适的积极性。

（作者单位：牡丹江师范学院经济与管理学院）

责编 /张蕾 韩露（实习）